Roberto Andrade, experto en anti lavado, consultor internacional y ex director de la Unidad de Análisis Financiero y Económico, UAFE, considera que la entidad las cosas no son perfectas, y que hay espacios por mejorar. Y de tantas cosas por mejorar, saber cuál es la primordial es el punto.
El señala que hay un tema a esclarecer y es el del papel las Unidades Complementarias Antilavado, distribuidas en algunas instituciones de control. Los actuales directivos de la UAFE afirmaron en este portal que muy pocas de estas han realizado reportes de operaciones sospechosas. Andrade dice que la Unidad Complementaria Antilavado es una figura que está en la ley desde el 2016, y en todas las unidades que existían ya estaban antes del gobierno de Guillermo Lasso. Una opinión es si el modelo de gestión es válido, pero este está vigente desde hace ocho años y está en la ley del 2024, y no se ha creado una sola nueva.
Andrade, gracias a su experiencia y estudio, expone en esta entrevista vía zoom los puntos ciegos de la lucha contra el lavado de activos en el Ecuador. Sobre todo insiste en dos puntos: la ausencia de una política criminal nacional contra el crimen organizado —en la cual la lucha antilavado es parte de la cadena— y la reticencia del Estado a compartir, entregar y explotar información sensible con los sujetos obligados a reportar.
El que haya varias oficinas antilavado en varias entidades se ve, de todas maneras, como una disolución de la UAFE. ¿Esto funciona?
Pueden funcionar como no, pero lo que no es verdad es que esa disolución no se hizo en un gobierno en específico, como el de Lasso, sino que está desde el 2016. Tampoco es cierto que ninguna de estas entidades ha emitido reportes. En mi tiempo al frente de la UAFE recibí reportes de bastante valor, bien hechos, tanto del SRI como de las Superintendencias de Bancos y de Compañías. De la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria no recibí uno solo, puede ser que antes sí los haya hecho.
«El problema de hablar del sistema antilavado es que muchas veces se habla del sistema en general sin llegar a precisar lo que esperamos de cada parte del mismo».
¿El modelo funciona?
Hay el problema de que cuando hablamos del sistema antilavado, parece como el cuento de la culpa es de la vaca. Entonces en la cadena antilavado cada institución hace lo suyo y puede ocurrir que la que está antes o después de la cadena no hizo lo que tenía que hacer. Eso lo comprendo y en muchos casos es cierto, en otros no. El problema de hablar del sistema antilavado es que muchas veces se habla del sistema en general sin llegar a precisar lo que esperamos de cada parte del mismo. Quiero decir que hay funciones, dentro de la prevención o el combate al lavado de activos, que son distintas aunque deben estar integradas. Una de estas es la inteligencia financiera, que es seguir el rastro del dinero, acceder a los movimientos financieros y económicos y hacer los análisis. Esto, claro, tiene que estar centralizado en una unidad de inteligencia financiera nacional, que es la UAFE, y hay que fortalecerla. Pero así quisiéramos que esté mucho más centralizada en ese aspecto, siempre se puede mejorar, pero la UAFE solo maneja la información que le reportan, entonces no puede hacer inteligencia financiera si no está conectada a todos los reportantes nunca va a tener información. Y esa es una limitación por su propia naturaleza.
Y mucho más importantes, y esto tiene que ver con las Unidades Antilavado Complementarias, UAC, son las funciones de la debida diligencia o medidas mitigantes. Hacer una debida diligencia al cliente, tener bien analizados los riesgos de cada producto o servicio financiero o económico que una empresa financiera ofrece… Y en eso, las UAC están mucho más enfocadas hacia ese rol. Al final del día igual se engrana todo, porque si tienes bien hecha una debida diligencia, eso va a favorecer que vaya buena información a la UAFE. Pero si bien son funciones debidamente engranadas, no son exactamente lo mismo.
Otro de los temas que puso en escena el director de la UAFE es que la nueva ley no pone responsabilidades civiles ni penales sobre los oficiales de cumplimiento.
Eso es un poco peligroso que se entienda así, porque no es así. El artículo 77 de la nueva ley antilavado es muy claro y dice que los sujetos obligados, empleados públicos o privados, oficiales de cumplimiento… están sujetos a las sanciones administrativas por incumplimiento de la ley. Y en el COIP, hasta donde conozco, hay un delito de omisión de control. En la nueva ley cambia por disposición expresa del GAFI. En el artículo 63 de la nueva ley dice que los oficiales de cumplimiento no incurren en responsabilidad civil, administrativa y penal cuando en cumplimiento de las obligaciones contenidas en la ley envíen a la UAFE reportes de operaciones sospechosas, otros reportes o suministren información a las autoridades competentes. Es el único caso donde se les exime y estoy de acuerdo, porque antes de esta ley, en el Código Penal además de los delitos de lavado de activos, había dos que eran los delitos de falsa incriminación por lavado de activos y financiamiento de terrorismo, contra el oficial de cumplimiento. Si este manda un reporte X contra alguien que le cae mal y esto llega a procesarse puede haber una responsabilidad penal por esa falsa incriminación. Y esa sí era una fuente de temor. Uno tiene que ser consciente de lo que se pide a los sujetos obligados a reportar. Por una parte se le dice: tú repórtame la más mínima sospecha, siempre que esté fundamentada, no te preocupes —y se lo dice mucho en las capacitaciones— si eso se va a poder demostrar ante un juez o no, sólo envíame la información que tengas porque tú estás viendo apenas una parte de la transacción, la que se hizo en tu banco o concesionaria, y yo, que soy la UAFE o el fiscal, me voy a encargar de hacer la investigación completa; entonces repórtame todo lo que tienes, pero al mismo tiempo le estoy diciendo: pero si tus reportes son falsos te vas preso. Hasta lo que sé, nunca se procesó a nadie por eso, pero sí era un problema real que cuando uno conversaba con oficiales, muchos de ellos con experiencia, siempre les preocupaba. En ese sentido, el propio GAFI dice expresamente que los países deben encontrar la forma de asegurar al que reporta —si lo hace conforma a la ley— que no va a tener responsabilidad alguna por reportar lo que se le está pidiendo.
«Eventualmente puede darse un delito de omisión de control de lavado de activos, el cual sigue vigente, pero una cosa distinta y muy específica es la responsabilidad del reporte por operaciones sospechosas, donde hay responsabilidades administrativas».
Hay que diferenciar la función de la inteligencia financiera de las funciones más generales de prevención. Por no cumplir con la debida prevención (no hacer la debida diligencia al cliente, no monitorear una cuenta, si hay una transacción sospechosa no pedir las justificaciones) hay las sanciones administrativas. Eventualmente puede darse un delito de omisión de control de lavado de activos, el cual sigue vigente, pero una cosa distinta y muy específica es la responsabilidad del reporte por operaciones sospechosas, donde hay responsabilidades administrativas. Es una normativa internacional.
¿Cuáles son las mayores dificultades del Ecuador en el control del lavado? El ex comandante del Ejército, Gral. Luis Altamirano, lo comparaba con el sistema sanguíneo y aseguraba que poco se lo toca en el país.
Estoy de acuerdo en líneas generales con esa alegoría. De hecho, hay un libro muy bueno, no sé si está traducido al español, se llama American Kleptocracy, hecho por un periodista. Está enfocado con Estados Unidos y es muy crítico con el sistema, pero a la vez es un buen relato de cómo el sistema se ha desarrollado, y eso ayuda mucho a ver los puntos ciegos. Hay cosas que son de Ecuador, pero muchos se dan por cómo el sistema está diseñado internacionalmente y, para bien o para mal, tienes que aplicarlo. Creo que el principal problema o desafío, por mi experiencia, es la falta de una política criminal real respecto al lavado de activos y de cómo se usa la inteligencia financiera. Es la madre de la cual nacen todos los problemas. Sí, se nota que ahora se hace más que antes (respecto al lavado), hay más sentencias, investigaciones… Vemos un movimiento más constante. Pero hace falta una política criminal a nivel general. Si no existe una política, una directriz general al más alto nivel, que perdure, lo que vamos a tener es que cada institución haga lo que a su autoridad temporal le parece o haga lo que a los oficiales de carrera se les haga más fácil hacer, porque es a lo que están acostumbrados.
Pero, existe una estrategia nacional contra el lavado de activos
Lo que pasa es que dentro del mundo GAFI te dicen que debes tener una evaluación nacional de riesgo en tu país (Ecuador lo actualizó el año pasado) y a partir de esta debes tener una estrategia nacional de prevención de lavado de activos. Eso hay que hacerlo, pienso que se está haciendo. Pero hay algo más amplio que esto y es la política criminal del país, en general. Es decir: cómo el combate al lavado de activos se complementa con los demás ejes del combate al crimen organizado y la seguridad ciudadana. Durante muchas décadas, al lavado de activos se lo entendió como un tema únicamente relacionado con el narcotráfico. Y eso creo que hizo un daño cultural, se normalizó. Usted habla en confianza con notarios, contadores, sobre alguna persona o empresa y le dicen que el papá de alguien hizo un montón de cosas como notario y ahora lo está regularizando. Y se fue normalizando eso, como que en nuestra mente había una diferencia entre un lavado bueno y uno malo, el del narcotráfico. El tema del oro es un gran ejemplo, porque el primer gran caso de lavado de oro en el Ecuador fue el caso Spartan, hace diez años, y en ese momento ya se sabía qué estaba pasando. Durante mucho tiempo se pensó que el lavado solo tenía que ver con narcotráfico, y eso además creó un problema de cómo las instituciones se preparaban y ejercían su rol, porque entonces solo estás buscando casos de narcotráfico. Y también se pensaba que los casos de lavado sólo eran tales si el monto es multimillonario, que ha habido pocos, o que la organización golpeada era importante. Claro que eso está bien, pero durante mucho tiempo no se puso atención a los casos de prioridad mediana, y eso es un problema porque eventualmente ahí existen organizaciones que van creciendo. Y si tomamos la analogía del torrente sanguíneo, y hablamos de leucemia, va a ser mejor que la detectes ahora que más tarde.
«hay mucha reticencia, históricamente y en todos los gobiernos, de las autoridades con poder de decisión en estas cosas —sea UAFE, Ministerio del Interior, Policía— a trabajar con los sujetos obligados o personas que no están necesariamente dentro del Estado».
¿No es sólo un asunto de recursos?
La gente dice: la UAFE, la Fiscalía o las Superintendencias no tienen suficientes recursos humanos ni técnicos. Es verdad, pero tiene que mucho que ver con lo que se espera de estas instituciones. Ecuador estuvo en lista gris, el país en verdad no cooperaba, pero esto empezó a cambiar con la nueva ley, desde el 2017 cuando se la empezó a aplicar, pero hemos estado para los grandes casos y todo lo que no es gigante se trata en la medida en que se vuelve urgente. Y eso pasa porque no hay una real política criminal nacional.
También se habla de que los activos virtuales no se los trata suficientemente en la nueva ley. Pero, ¿quién está tomando la batuta de esto? Me parece que algo el Banco Central a través del Sistema Nacional de Pagos. Está bien que lo haga, pero dentro de todos lo tenían que hacer, no me imaginaba al Banco Central. Porque de cierta forma porque no hay una política criminal estable en el tiempo.
¿Por qué no la hay?
En esto influye que hay mucha reticencia, históricamente y en todos los gobiernos, de las autoridades con poder de decisión en estas cosas —sea UAFE, Ministerio del Interior, Policía— a trabajar con los sujetos obligados o personas que no están necesariamente dentro del Estado. Y eso lo entiendo porque se está trabajando con información sensible que puede llevar a decir, por ejemplo, “esto no le voy a contar a los bancos”. Pero también es una moneda de doble cara, porque al no ser así te estás cerrando a información que solo el real actor económico tiene o sabe. Me pasaba mucho, cuando estaba en la UAFE, que se judicializaba algún caso, sea en mi periodo o en el del anterior (por lo general se judicializa lo del periodo anterior) y lo compartía por Twitter o en mi estatus de WhatsApp y me respondía alguien del equipo de cumplimiento: al fin, nosotros mandamos reportes de eso hace diez años. El país genera mucha información sobre esto y esta se queda en la mesa de los funcionarios. No quiero decir que los funcionarios sean malos, solo que no hay una directriz de ser más ambicioso, de saber qué vamos a atacar, hasta dónde vamos a llegar, y en muchas ocasiones esto no está claro, porque además las entidades no necesariamente están alineadas y eso hace que no sea tan efectivo.
¿Qué se entiende por reticencia del Estado a trabajar con los sujetos obligados a reportar?
Creo que es una cultura burocrática en cualquier lugar del mundo, y en Ecuador también. Hay reticencia a compartir la información que se tiene con las partes interesadas, que son privados, pero que son parte del sistema; o que también son entes públicos, pero no confían en ellos. Por ejemplo, esto lo vi hace poco. La Fundación Ciudadanía y Desarrollo había pedido a la UAFE unos estudios estratégicos que había hecho la institución junto a una fundación estadounidense. Y la UAFE no lo quería hacer. Quizá tenía razones de peso, pero a lo que voy es que, si tengo esta información que es confidencial, reservada o estratégica ¿por qué no compartirla con las entidades o personas adecuadas? Se supone que la información se recolecta para poder tomar acciones correctivas y no se lo hace por unas desconfianzas muy arraigadas. Puede haber muchas razones: que determinados funcionarios de carrera se sienten especiales y dueños de la información, que incluso les sirva para continuar en el círculo y ser indispensables; o que esa información puede hacerle daño a un sector particular. Eso pasa bastante. Incluso en la discusión de la nueva Ley, la Asobanca insistió mucho en que se pueda compartir más información. Y la nueva ley habla muy poco sobre eso. No hablo de información reservada, el caso de Roldán Junior y eso… Hablo de información estratégica, como patrones de conducta, alertas. El Estado ecuatoriano pide a todos los sujetos obligados —que son como 12 mil personas— que deben tener un plan de prevención de riesgos y les obliga a tener información cualitativa y cuantitativa de los riesgos a los cuales su sector está expuesto. Para un banco puede ser más fácil, porque genera una gran cantidad de data. Pero pongamos que usted abre mañana un patio de carros en Quito. ¿De dónde saca la información sobre los riesgos del sector?, más allá de que usted se reúna con su equipo y se ponga a pensar con una lluvia de ideas. Hay muy pocos datos. Lo que estamos viendo es que el Estado está exigiendo mucho más a todos los sectores, pero no les da las herramientas ni la información para que sea realista lo que les está exigiendo.
«El Estado ecuatoriano pide a todos los sujetos obligados —que son como 12 mil personas— que deben tener un plan de prevención de riesgos y les obliga a tener información cualitativa y cuantitativa de los riesgos a los cuales su sector está expuesto».
Tiene sentido, porque los sectores que están en riesgo de lavado deben tener datos para ver por dónde y cómo vienen esos riesgos.
Y es un arte saber hasta dónde es y no es sensible la información y si la comparto o no. Pero esas cosas hay que empezarlas a hacer. Cuando estaba en la UAFE hicimos el Boletín Estratégico, con información que solo la recibía el sujeto obligado a reportar. Esa idea la sacamos de Estados Unidos, porque Fincen Alert (la estatal Red de Control de Delitos Financieros) hace lo mismo. Los estadounidenses están muy alineados entre sus agencias, y estaban en ese momento en los problemas con Rusia y Ucrania y estaban muy atentos a que Rusia no evada las sanciones impuestas por EE.UU. Y Fincen Alert enviaba información sobre sanciones a los ciudadanos rusos en el mercado inmobiliario; informaba lo que se había detectado, detallaba las señales de alerta y los casos a los que había que poner atención e instruía la manera de actuar si la entidad o empresa tenía un caso y cómo enviar un reporte con un determinado código. Así se construye un círculo virtuoso en el cual mandas información, pides que esa información se marque para saber si funciona y para dar una directriz. No es que en la UAFE nos inventamos el agua tibia, sino que son cosas efectivas para pedir más a los sujetos obligados. Por ejemplo, con las vacunas o la extorsión. Muchos bancos reportaban operaciones sospechosas con dinero producto de las vacunas. El banco no puede cerrar una cuenta por sí mismo, entonces ¿qué puede hacer que no sea reportar? Nada, reportar. Entonces llega el reporte a al UAFE y ahí tienes un sistema que recibe el reporte, le da una calificación de riesgo, que es estándar, un parámetro que no recoge los cambios dinámicos. Se puede cambiar el parámetro, sin duda, pero la idea que teníamos era que compartiendo un poco más de información, como “señales de alerta de vacunas” se puede ser más efectivo. En las transacciones fruto de las vacunas el problema no son los montos, lo sospechoso es el número de transacciones. Esto es información que se debería compartir. En otros países la unidad de inteligencia financiera trabaja junto a analistas de los propios bancos para analizar información de cuentas más rápidamente, comparte data con varios bancos, etcétera. La autoridad de investigación da información: estoy investigando estas compañías, estas personas, estas cuentas… Así como también los bancos dan información respecto a eso y lo analizan todos en tiempo real. Eso no se hace aquí.