Nuestro país parece haber ingresado una vez más por el sendero del cambio constitucional. Que no siempre es el mismo, aunque las expectativas de resultados se emparentan.
En 1978 había que reconstituir al sistema político, congelado durante la década más importante de acumulación de capital de nuestra historia, administrada por las fuerzas armadas y cuya tutela se extendía sobre la redemocratización. La necesidad urgente fue poner en marcha a la economía —que se había enfermado por las abundancias— con un concurso importante del Estado.
También se debía reconstituir a los actores, partidos políticos, como condición de posibilidad del funcionamiento democrático. No fue un camino convencional de salida de la dictadura, ya que no hubo necesidad de una Constituyente, sino de la comparecencia directa del mandante primario. Una inédita consulta popular dirimió entre dos proyectos de Constitución vinculados por un espíritu similar de progreso. Salimos bien de la circunstancia.
Duró 20 años, hasta que la Constitución requirió de cambios para ponernos al tenor de la época y la medida del funcionamiento de algunas instituciones. La debilidad de los partidos —que no se identificaban con ninguna fórmula electoral—, el asecho del populismo —que intermediaba en la relación gobierno/oposición sin institucionalidad y con vocación de bloqueo—, una débil respuesta púbica y privada de desarrollo —especialmente en la inserción internacional— y la infiltración de la corrupción en la institucionalidad. En el campo popular se habían instalado, entre otras, dos nuevas instituciones, el voto analfabeto que interpelaba a la participación de campesinos/indígenas actores del desarrollo rural; y, la unión monogámica estable reconocida por el Estado, que aflojaba a los lazos conservadores de la familia y reconformaba ciudadanías, especialmente de las mujeres.
No fue un camino convencional de salida de la dictadura, ya que no hubo necesidad de una Constituyente, sino de la comparecencia directa del mandante primario.
En 1998, el populismo, la corrupción y la inacción gubernamental se fundieron en la crisis económica. Con un catalizador importantísimo, la finalización del conflicto con el Perú, que había fungido de soporte de la identidad nacional. Para las élites, especialmente las gubernativas, la Constituyente emergió presentándose como una “salida”, que incluía además a la legitimidad que requería el régimen.
Más allá de esas expectativas, aquella Constituyente se avocó a la conformación de instituciones y a dosificar los estímulos para re-equilibrar la presencia del mercado. Su más importante logro en el área social fue la institucionalización de los derechos colectivos indígenas. Sin embargo, no fue sucedida por el desarrollo legislativo ni por la operación política de las instituciones. Como es obvio, no fue —ni pretendió serlo— una barrera para la crisis económica, cuyo epígono fue la dolarización, que abrió una tendencia de modernización hacia el mediano plazo. Paralelamente, se profundizó la crisis social y política. En los hechos, no existían partidos y Correa constituye uno con los residuos de los que habían existido antes.
En 2008, culminó la asamblea convocada por Correa para consagrar un diseño constitucional a medida de su proyecto. Fue precedida por atropellos —toma de instituciones y agresiones— e infracciones legales —Congreso de los manteles—. Un proceso constituyente sobrecargado de símbolos participativos y escasa incidencia real de los actores. Finalmente, se impuso una forma adecuada a la gobernabilidad aspirada por el líder y verbalizada por diversas redacciones, las que terminaron de tallarse en interpretaciones constitucionales y numerosa legislación “dispuestas” por el Ejecutivo y, asesores externos.
La Constitución que nos rige hasta ahora es un dispendioso arreglo de decoraciones/definiciones, como que la historia terminase con ella y el régimen que la sustentaba en su inicio. Pocos ejemplos: la definición de muchos derechos, atenuados por visiones transitorias de aplicabilidad o las competencias de los niveles de gobierno.
Pero, fundamentalmente, es una Constitución de un exacerbado presidencialismo, que construyó los pilares de una dominación unipartidaria del sistema y los moldes del encaje institucional para la voluntad del líder carismático. Basta mirar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el Consejo de la Judicatura y el Consejo Nacional Electoral. El decorado de derechos se cubrió con un manto constitucional de centralización del poder.
En la práctica, la “constitucionalización” de derechos tenía como única garantía a la preservación del poder en el líder. Claro está, mientras la economía proveyese de los recursos para la redistribución, en que las declaraciones de derechos aparecían como garantía (no las instituciones). La realidad fue que las instituciones garantes fueron una catástrofe. El “garantismo” se derrumbó desde su inicio.
La de Montecristi es una Constitución de un exacerbado presidencialismo, que construyó los pilares de una dominación unipartidaria del sistema y los moldes del encaje institucional para la voluntad del líder carismático.
Ahora solo sobrevive, en sus dos últimas versiones, la Corte Constitucional diseñada como cúspide del garantismo (bajo la dominación y expectativas de Correa, por supuesto). Navega entre olas del corto plazo sobreviviendo como una institución de alta credibilidad.
La principal confusión de la Constituyente y su hija la Constitución 2008 —además de la hemorragia de edificios, ritos y símbolos parecidos a una logia— fue creer que el desarrollo es responsabilidad de las instituciones (la consecuencia frecuente es creer que la responsabilidad de la pobreza son las instituciones). Confundir desarrollo con diseño institucional ha sido una calamidad que, irónicamente expresado, nos lleva a concluir que un proceso tan delicado no debe quedar en manos de esos economistas, ni de constitucionalistas que permitieron o vuelva a permitir ese desliz.
La Constitución que nos rige está inflada por instituciones disfuncionales y algunas abiertamente antidemocráticas. La Constitución no puede contener instituciones inconstitucionales por definición. Pero sí de espíritu abiertamente contrario a la democracia, como el de algunos de sus inspiradores. Hay que depurarla. Tanto como desechar la práctica de “constitucionalizar” procesos y metas de desarrollo. La constitucionalización de todo o casi todo no consigue nada. El populismo institucional vuelve rígidas e inflexibiliza a las instituciones. Es la consecuencia de la creencia dogmática de que esa formulación encarnaba al fin de la historia. Por ello se vanagloriaban de una Constitución para 300 años. Y le pusieron candados para lograrlo.
La primera y más importante lección que nos queda a todos los ecuatorianos es evitar el espejismo constitucional: el cambio constitucional no es la solución de los problemas del desarrollo, aunque forma parte de ello de modo específico. Las Constituciones son solo un poderoso estímulo para la interrelación entre actores de los sistemas sociales y políticos. Estímulos que actúan en sincronía con muchos otros factores y variables, principalmente, la profesionalidad y vocación de libertad y justicia del gobierno de la economía y de la política.
¿Qué se avecina?
La reforma constitucional que se viene debe inscribirse en la terminación de un proceso de transición para la salida de la ola populista/correista. Lo cual hasta ahora ha permanecido trunco. No ha podido culminar por la falta de un horizonte nacional estratégico para orientar a la nación hacia esos objetivos. Lo que instrumentalmente implica vincular los cambios institucionales con el relanzamiento de un proceso de crecimiento estancado, que ha fragilizado a los avances sociales de la redemocratización.
Las instituciones renovadas deben estimular la estabilización de la política y la creación de certezas sociales a todo nivel. Tanto como la reinserción internacional de Ecuador, que es una prioridad del desarrollo interno.
La Constitución no es ajena, pero tampoco es la única responsable, de cerrar el ciclo del populismo correista. Esta es una tarea de la sana política, fundamentalmente de una adecuada renovación de la elite política en todo el espectro programático. Es una tarea de cualquier Constitución, que contemple adecuados estímulos, los que deben estar acompañados por la conformación de un espacio de nuevo centro político. La historia nos lo enseña en numerosos casos, en que la reconstitución del espacio de centro del sistema —no necesariamente o en su inicio de instrumentos/partidos— es la garantía democrática para superar las crisis.
El tiempo político juega un rol muy importante para definir los cauces que adopte la reforma, siempre en el marco del estado de derecho.
Un proceso calmo y pausado (que no es el actual) debería haber comenzado por una evaluación institucional. Esto es, examinar los objetivos, la funcionalidad, los indicadores, los actores comprometidos y la prospectiva de las instituciones. Desde allí, examinar qué se debe reformar de cada diseño. Y volver a trabajar sobre la coherencia de las instituciones. Para continuar con una evaluación de los procesos en los que se enmarca.
Probablemente comenzar con cambios en la normativa electoral para que se reencaucen los mecanismos de representación y se incentiven los procesos de renovación de los actores. Me refiero a los partidos y no a los sistemas electorales. La contabilidad electoral fue utilizada para favorecer a unos en menoscabo de otros, tema que parece estar zanjado. Y que atormentó al sistema político por décadas. Apetitos que no deben renacer. Allí “que se estesen”, para utilizar un precioso ecuatorianismo.
Siguiendo la ruta, con adecuados estímulos institucionales —en el sistema judicial y en la fuerza pública— para contener al gran crimen, nacional e internacional, que opera mediante la violencia y la corrupción.
Y, finalizando, con el apoyo para la creación de climas de inversión nacional e internacional, que garanticen la sostenibilidad de un crecimiento que se orienta hacia las exportaciones tanto como la correspondiente justa redistribución.
Los tiempos de la política, la oportunidad y el desgaste
El tiempo político juega un rol muy importante para definir los cauces que adopte la reforma, siempre en el marco del estado de derecho. El principio a observar es que la Constitución y su reforma no sustituyen a las definiciones de desarrollo, que debe adoptar un buen gobierno. Y que, consiguientemente, no se puede instrumentalizar un proceso constitucional para ocultar indefiniciones. O Utilizarla para protervos objetivos de política contingente, como invalidar a las sentencias judiciales.
El proceso constitucional no puede sustituir a la política, sino debe ser el camino para la construcción de sanos y posibles acuerdos políticos y sociales.
La reciente elección presidencial dota de aceptación suficiente a la reforma constitucional, si es adoptada a tiempo. Es decir, cuando la curva de un régimen se encuentra en su parte más alta. Antes de que empiece su declino y surja la necesidad de sostener la aceptación. Más aun, cuando debo recordar que las decisiones populares en las consultas están fuertemente asociadas a la credibilidad de quien toma la iniciativa de la consulta presidencial.
En estos meses, la Constituyente interesó al populismo para blanquear a Correa. Para ello debían ganar la presidencia de la República con Luisa González. Ahora esa vía ya no es posible. Ahora ha dejado de interesarles o solamente les interesa como una forma para volver a medirse con la renovación política que, en cualquier sentido, encarna el presidente de la República.
La Constituyente es una apuesta para la reconstitución del correísmo y detener la renovación. ¿Vale la pena someter a la gobernabilidad, de entrada, a ese riesgo? Los riesgos deben tener un balance de ganancias, pérdidas y probabilidades, en función de objetivos superiores. Y control/balance de daños, una vez terminada la campaña. Nuestras segundas vueltas suelen dejar imprevisibles e invisibles efectos perversos.
La Constituyente es una apuesta para la reconstitución del correísmo y detener la renovación. ¿Vale la pena someter a la gobernabilidad, de entrada, a ese riesgo?
Debemos mirar la luz que nos proporcionan las experiencias internacionales como el caso chileno. En ese país, el proceso se inició “declarando” que la Constitución que les regía era inadecuada y que debía diseñarse otra. Una vez terminada la Constitución para el recambio (los productos de una Asamblea Constituyente no pueden controlarse) la ciudadanía rechazó la “nueva” Constitución. El sistema político chileno debió hacer muchos malabares para dotarse de un orden constitucional, cuando había rechazado uno sin poder reemplazarlo con otro.
Nadie puede saber cómo serán los resultados de una elección de constituyentes, ni cómo se comportarán en el transcurso de la asamblea. Por ejemplo, en varios casos del mundo, que se elijan dentro de un esquema de limitaciones de tiempo y materia pero que, una vez integrada la Asamblea, se doten de plenos poderes que incluyan la disolución del Parlamento e incluso en reemplazo del Presidente.
Siempre queda la pregunta si un producto/resultado de reforma constitucional, surgido de una delegación popular, debe rubricarse con una nueva comparecencia popular.
Eso es “política ficción” tanto como es tratar de diseñar sistemas de elección para asegurar una representatividad plena de todas las diversidades. También es inútil pensar que el mejor atajo para evitarlo es la “representación funcional” (por calidades y sellos de origen) por sobre la electoral. Que sepa, nadie ha pensado peor aún logrado (sería un ataque derecho contra los derechos civiles y políticos de Naciones Unidas) que haya una “Constituyente” originada en poderes delegados.
La Corte Constitucional, mediación necesaria
La Corte Constitucional ha dictaminado con alcance general, a propósito de una propuesta de convocatoria a una Constituyente. Con Informe del nuevo presidente, acogido por la totalidad de sus miembros, perfila los alcances de una Constituyente. Asimismo, plantea los límites y procedimientos del proceso de reforma constitucional.
Transcribo el sentido del dictamen y de otras interpretaciones constitucionales de la Corte, así como algunas consecuencias que se derivan.
- No aceptaran una Constituyente que no sea deliberativa, es decir, apruebe textos en bloque. Y, por derivación, una consulta que lo haga. Hay una interpretación previa de la Corte que prohibe consultas populares sobre bloques de texto. (Correa lo intentó, pero finalmente evitó el riesgo). Solamente podrá consultarse en bloque textos surgidos del debate Parlamentario o Constituyente.
- No aceptará una propuesta de Constituyente con miembros no elegidos mediante votación popular. Es decir, detuvo una versión corporativa.
- No aceptará limitaciones no previstas en la Constitución y la Ley en tiempos y materias.
- Solamente aceptarán proyectos, sugerencias, asesorías de grupos, instituciones, personas.
- La discusión constituyente deberá ser artículo por artículo. Como manda la práctica parlamentaria.
Tratar de saltarse o enfrentar a la Corte Constitucional para empezar un proceso constitucional no luce bien.
En consecuencia, quedan dos opciones, sucesivas y/o simultaneas, de materias iguales y/o distintas, con diversas expectativas de resultados, e inmersas en diversos contextos de gobernabilidad.
- Consulta popular de textos de artículos constitucionales, lo que implica acudir directamente al mandante primario y legitimar una agenda parlamentaria (consecuencia de lo aprobado e incluso admitido explícitamente). Puede tomar un trimestre, mejor si el primer semestre de la gestión gubernamental que se estrena en este mes.
- Reforma parcial, que puede hacer “casi todo”, menos una nueva Constitución (derivado de otra jurisprudencia de la Corte), con un ritmo, debate del sistema político y ratificación final mediante consulta popular. Puede tomar un año, tiempo máximo dentro de los ritmos de la curva de un gobierno.
Mi punto de vista es que hay que combinar a las dos vías. Cada una con un propósito no excluyente sino complementario. No hay que cerrar ninguna opción durante los primeros cien días.
Lo primero que debe hacerse es recuperar las líneas de continuidad del Constitucionalismo ecuatoriano. Desde el republicanismo presente en la Constitución de 1812 (Corral 2025) hasta el presente.
El proceso constitucional no sustituye al ejercicio del gobierno. Son dos cuerdas, vinculadas, que cubren sus objetivos.
Debemos reconocer qué instituciones constitucionales pueden apoyar a la gobernabilidad inmediata: estimular a la inversión -nacional e internacional-, robustecer a la dolarización, enfrentar al gran crimen -violencia/narcotráfico y corrupción-, generar una agenda legislativa.
Diferenciar entre corto y mediano plazos, nos podría permitir diferenciar tres cuerdas de reforma constitucional:
- Estímulos al proceso económico
- Estímulos al ambiente político
- Estímulos al acuerdo social
Como he sostenido, la Constitución no soluciona la desconfianza política y social, ni modifica por sí mismo ni de modo inmediato a la cultura política. El proceso constitucional tiene que participar en la creación de una química especial. Para cerrar un ciclo, estimular la nueva disposición de los ecuatorianos y sus elites, crear un ambiente institucional estable y mejorar la disposición social para el desarrollo de largo plazo.
En otra entrega discutiremos qué se puede encargar a una consulta popular y qué al debate parlamentario. Por ahora, los ecuatorianos debemos tomar decisiones con paciencia, sentido de cálculo racional y pragmatismo de funcionalidad con el desarrollo.