I. El diseño del Consejo Electoral se inscribe en las nuevas formas de oligarquía que vive el Ecuador. No se trata de una oligarquía para el control de la tierra por los terratenientes sino de oligarquías de los gobernantes/autoridades —al margen de su inscripción social— que controlan a las instituciones, dentro de los márgenes legales, como la forma de manejo de la democracia.
Para descubrir cuáles son los factores de la corrupción electoral en el Ecuador es muy relevante la permanencia de Diana Atamaint como presidente del Consejo Nacional Electoral, usualmente acompañada por una mayoría absoluta de tres miembros en los últimos casi ocho años. El diseño del CNE, como aparente cuerpo colegiado, tiene poca visibilidad para el país, por la ocasionalidad de las elecciones y por la gama de articulaciones opacas de esta suerte de dictadura de votos sin deliberación, asociada a la corrupción electoral. También existe un arco muy grande de interesados coyunturales como candidatos, partidos, gobiernos, medios, contratistas, entre otros, que pueden cohonestar a la falta de transparencia del Consejo.
La mayoría del Consejo Nacional Electoral es la razón última y fundamental de la estabilidad de Atamaint en la presidencia del Consejo. Es una mayoría que muy pocas veces se ha descompuesto y la casi totalidad de las decisiones han sido unificadas. Se han visto pocas tensiones, las que han servido —a la presidente y a los consejeros de mayoría— para renegociar cuotas de poder interno o encubrir presiones. Es decir, se trata de un grupo organizado en torno a objetivos concretos cuya conformación fue facilitada por el diseño institucional del Consejo Electoral.
La corrupción electoral, con diferencias de estilo respecto de otros estilos de corrupción, también está ligada al ejercicio temporal del clientelismo (intercambio de beneficios), conflicto de intereses y tráfico de influencias.
II. Hubo un concurso difícil para elegir a los consejeros electorales, con muchas impugnaciones y trampas. Personalmente, Atamaint obtuvo un resultado modesto (sexto lugar). Entró al Consejo como producto de la cuota de género y devino como presidente con base en una alianza de intereses precisos acordados por Nebot y Lasso. Los términos de ese acuerdo fueron poner la dirección del Consejo Electoral en manos de la CONAIE, pero conservando la principal cuota de decisión dentro de la mayoría. En la evolución posterior, CREO fue expulsado de ese trato y entró en su lugar el entonces movimiento Alianza PAIS (que había auspiciado a Moreno y que hasta ese momento seguía en manos de Correa). El partido socialcristiano ha conservado, desde entonces, intacta su cuota.
De ese modo, se construyó una mayoría conformada por tres intereses precisos, que devino en un grupo organizado con una dinámica establecida. El vocal socialcristiano, Cabrera, en adelante actuó siempre en defensa de los intereses de su partido y en el resto de decisiones ha conservado cierta libertad para el ejercicio clientelar; y, la vocal de Alianza PAIS, Estela Acero, reprodujo esta dinámica. Luego obtuvo mayor discrecionalidad para actuar con intereses no siempre congruentes y muchas veces coincidentes con Revolución Ciudadana, dependiendo de su ubicación e interés. Atamaint pronto se liberó de la CONAIE (salvo en la oferta de empleos como mecanismo de compensación, recordemos el casto Castro), aupada, además, por la poca opinión en temas electorales de la CONAIE y la composición heterogénea de Pachakutik.
A partir de aquellas posiciones, la presidenta del Consejo Electoral, Diana Atamaint, ha sido la protagonista principal de la articulación de intereses clientelares para cada coyuntura/elección/situación y ejerce de jefe del grupo organizado. Pocas veces el grupo organizado no ha podido armonizar sus intereses. Un caso, puede ser ahora, con las decisiones en torno a Construye y Unidad Popular. La salida que encuentran a sus desavenencias es dejar actuar a ciertos consejeros suplentes, que decoran a la impunidad.
El diseño del CNE, como aparente cuerpo colegiado, tiene poca visibilidad para el país, por la ocasionalidad de las elecciones y por la gama de articulaciones opacas de esta suerte de dictadura de votos sin deliberación, asociada a la corrupción electoral.
III. La dinámica ha sido el ejercicio de la mayoría, grupo organizado, como una aplanadora. El Consejo Electoral es el único cuerpo colegiado en el que no se razonan los votos, pese a que la Constitución lo obliga. Simplemente, en cada plenario, los consejeros leen fichas preparadas por los asesores, que se limitan a ratificar los contenidos de los informes jurídicos. Los informes técnicos —con propiedad— no existen. Los llamados informes técnico-jurídicos son sustancialmente mediocres. Más aún, los informes nunca llegan a los consejeros ni son presentados con oportunidad (salvo para el grupo organizado, que toma las decisiones políticas interesadas con antelación). Los informes pueden decir lo mismo y lo exactamente contrario con el mismo fundamento jurídico, sin referencia en jurisprudencia nacional o internacional. Se modifican sin ningún sustento solamente con conocimiento de la mayoría para cumplir con los compromisos pactados.
En los períodos intermedios, sin elecciones inmediatas, prima el cabildeo y el tráfico de prebendas. Pese a la enorme masa de funcionarios y gabinetes, el Consejo Nacional Electoral no produce políticas públicas electorales basadas en estudios, informes sobre situaciones estratégicas, propuestas de reforma legal o cambios técnicos.
Entre otros factores, la mayoría funciona porque no tiene un sistema de control mutuo de partidos o de la opinión pública. Y, cabe precisar, una mayoría de tres consejeros dentro de un universo de cinco es más fácil de construir, conservar y manipular, que una mayoría conformada por un número impar mayor como siete, por ejemplo.
IV. Las instituciones deben presentar un grado de flexibilidad basados en la tradición, en la buena fe y en la calidad de los miembros. Lo que no debe confundirse con que el CNE, la mayoría no tuvo un “amo” ni un destino constantes, aunque sí estructuró —cabe reiterar— un sólido sistema clientelar.
Comparativamente con otras instituciones electorales de la región, la institución ecuatoriana y sus consejeros presentan un notable déficit de calidad técnica, académica y política para el conocimiento del sistema electoral. También este déficit de calidad de los máximos funcionarios electorales, en especial de la mayoría, se visibiliza en la relación con la opinión pública. La falta de legitimidad —aceptación de su gestión— también se asienta en las tendencias ciudadanas, particularmente la desafección con la política.
V. La legislación electoral refleja los grados de confianza de la sociedad en el sistema político. La desconfianza se expresa en una legislación con una radical forma reglamentaria que, finalmente y de modo contradictorio, deviene en una alta discrecionalidad.
En la literatura sociológica latinoamericana destaca la desconfianza de la ciudadanía ecuatoriana en las instituciones. Esta falta de confianza creó una legislación electoral reglamentaria. El exceso reglamentario gestó un alto cociente de “letra muerta”. La gestión de la mayoría del CNE sumada a la baja calidad y los objetivos clientelares de los operadores permite que, a ratos, se ampare en “principios” y, cuando no les conviene, se respalden en la “letra muerta”. El oportunismo y el desconocimiento conceptuales, sumados a los arreglos con los intereses externos a la institución, permitió a la mayoría navegar con una institución en el permanente lindero del fracaso funcional.
Los ejemplos son muchos v.g. la reciente modificación del calendario electoral. El “adelanto” de la fecha de las elecciones fue justificado con una batería churrigueresca de argumentos y definiciones, que no resisten el menor análisis. En el horizonte solamente se presentan intereses particulares que inducen a la corrupción política.
VI. La corrupción electoral consiste, además, en manejar opuestos argumentos para que el país permanezca dentro de períodos electorales, y el Consejo Nacional Electoral pueda “amenazar” a las otras funciones del Estado con la peregrina interpretación de que centraliza todas las prerrogativas políticas y administrativas. Durante mucho tiempo intentó domesticar, o en su defecto negoció favores, de las autoridades que no se alineen con las decisiones del Consejo Electoral, siendo que la facultad que dispone solamente alcanza a eliminar obstáculos para la organización de los actos electorales.
(Obviamente el mayor abuso de ese dislate de interpretación de la facultad consistió en la destitución de un grupo de legisladores en 2008)
Durante algún tiempo, el Consejo Electoral argumentó que no se podía consumar su renovación mientras estaba vigente un período electoral (siempre con la mayor extensión posible). Aunque luego se refugió, basados en una consulta a la Procuraduría, en que su renovación no podía producirse mientras no se designare a los consejeros titulares. Pese a que el reemplazo se puede ejecutar durante un período electoral, el escenario se desplazó hacia el Consejo de Participación, institución ampliamente conocida por su ineficiencia y subordinación a las necesidades políticas del Ejecutivo. De este modo, se cerró un círculo de canonjías que dilata el reemplazo de consejeros y eterniza las prebendas que nacen se las prácticas de la mayoría del grupo organizado.
Pese a que el reemplazo del CNE se puede ejecutar durante un período electoral, el escenario se desplazó hacia el Consejo de Participación, institución ampliamente conocida por su ineficiencia y subordinación a las necesidades políticas del Ejecutivo.
VII. Una digresión necesaria: un calendario electoral dilatado permite un margen de discreción de la convocatoria a elecciones, la que en las últimas semanas se la ha utilizado incluso transgrediendo la expresa disposición de elecciones dentro del mismo año de la posesión de autoridades fijada por la Constitución.
La banal explicación acerca de la previsión de lluvia en el día de las elecciones y en los espacios en que se instalarían los recintos, no resiste ninguna interpretación técnica por la anticipación y el margen de probabilidad tecnológica. Más aún, ya se produjo esa posibilidad de lluvias excesivas, situación que fue solucionada moviendo los recintos, algunas decenas de metros hacia espacios sin afectación y posibles de rápida ubicación por los electores. Otra situación de catástrofe fue la pandemia de covid, en la que también se arbitraron medidas que concluyeron en elecciones organizadas. Como se puede concluir, la memoria institucional del Consejo Electoral suele obscurecerse con extremo oportunismo.
En un plano inusual de un debate, el gobierno asumió a sus intereses como argumento para deslindar influencias sobre el Consejo Electoral, que no pudo siquiera esbozar una defensa sensata de sus decisiones. De la autonomía y de la base técnica. Porque su intención y el efecto de los cambios que hizo, tenían por objetivo solamente aprovechar la desorganización de la sociedad política. En especial, su dificultad para designar candidatos y acordar alianzas tanto como lograr la emergencia de nuevos líderes/candidatos para la contienda subnacional de noviembre de este año.
VIII. En una pre-campaña extraordinariamente corta, para estructuras políticas desmovilizadas y atrofiadas, es muy difícil afrontar una campaña electoral dentro de un ambiente polarizado. El Consejo Electoral manejó esa variable principal y acortó los tiempos para que los partidos y movimientos pudieran llegar a definiciones exitosas. Y, con ello, encubrió los adelantos de quienes ya conocían las medidas que adoptaría el CNE, tanto como la reconocida prevalencia con que los gobiernos en ejercicio del poder asumen las elecciones, en especial en países presidencialistas.
Y, en el contexto, el Consejo Electoral contó con la suspensión de actividades de la Revolución Ciudadana, que deberá responder de procesos judiciales por la presunta financiación ilícita bajo la forma de lavado de activos por la intervención del régimen venezolano en la campaña presidencial más reciente.
IX. Para constancia, cabe recordar, entre otros, a la fijación de los tiempos que hizo el CNE —también “en coordinación” con el Tribunal Contencioso Electoral— en el calendario de elecciones mientras se procesaba el Caso Sobornos, que había implicado al expresidente Correa. Si Correa, principal implicado en ese caso, hubiese inscrito su candidatura sin una sentencia en firme de la Corte Nacional de Justicia, habría logrado inmunidad, al menos, dependiendo de la interpretación, durante el período en que fungiese como candidato, estrategia que se sugería. El CNE en connivencia con el TSE “estiró” todos los plazos y términos para acortar el tiempo en que la Corte podía expedir su sentencia. Esta vez, el grupo organizado del CNE no pudo concluir su objetivo.
(En varias ocasiones el CNE ha invitado al TCE a la coordinación, que en no pocas veces oculta la provocación a un pronunciamiento previo, el que podría derivar en prevaricación. Esto contraría a la naturaleza del diseño del Consejo Electoral, que claramente distingue entre una instancia administrativa y una judicial. Sin embargo, los clientelismos también se expanden hasta este ámbito).
Años después, con la muerte cruzada convocada en 2023, debieron acortar todos los plazos y términos (especialmente alegando impugnaciones que pueden resolverse con mínimos de eficiencia) para cumplir con la exigencia constitucional, probando que era posible hacerlo sin alterar la Ley. Una vez más —entre otros momentos— mostraron la incongruente flexibilidad de la que está dotada el clientelismo.
X. Además, en una decisión manifiestamente antijurídica, el CNE intenta eliminar del registro electoral a los partidos Construye y Unidad Popular. En relación a este último, el Consejo Electoral acumula todas las transgresiones jurídicas y de principios electorales posibles: plazos y términos. Pero, fundamentalmente, evade la responsabilidad en la carga de la prueba. El CNE debe tener bajo su custodia y responsabilidad las firmas de los militantes y adherentes al Movimiento Popular Democrático base de la fusión que constituyó a Unidad Popular. La fusión —nueva persona jurídica y política— no implica otra recolección de firmas y la invalidación de las que dieron vida jurídica a los fusionados.
Además, el CNE no puede evadir el principio básico de primacía y protección de la manifestación de la voluntad popular una vez producida, representación en curso. La Unidad Popular es un canal de expresión electoral —guste o no a una fracción de la opinión pública—, posición que subordina a las supuestas informalidades implantadas por el CNE.
En este reglón, el CNE —para este caso una mayoría circunstancialmente descompuesta— solo trató de hacer una venia al poder y congraciarse haciéndose eco de supuestas antipatías, actuales o pasadas. Al final del camino, si su objetivo consiste en acabar con la vigencia jurídica de la Unidad Popular, lo que ha conseguido es dotarle de todas las herramientas de reivindicación, de cara a los electores de todas las tendencias. La tontera mayúscula en torno a esa decisión ha sido evitar la probable vigencia de una barrera electoral y dotarle, a esa fusión, del empuje para traspasarla.