I. Prevenciones quisquillosas
1.- Una Constituyente no es un acto, una reunión o un congreso del que sale una Constitución. Una Constituyente debe ser un proceso. Es decir, una Constituyente es un conjunto articulado y sucesivo de consensos producidos por las deliberaciones de los diversos segmentos ciudadanos políticos y sociales, que devienen en el pacto, el que hace posible una sociedad para vivir juntos, procesar nuestras diferencias y dotarnos de un futuro. Finalmente, se concreta en normas y procedimientos coherentes (coherentemente articulados) con un rango superior a la legislación.
Una Constituyente debe ser la concreción del sentido más alto de comunidad, de lo común existente y aspirado entre los integrantes de una sociedad. También de lo compartido. Que se expresa como instituciones —reglas que estimulan el logro de finalidades y objetivos nacionales—, que se diferencian y no deben confundirse con la planificación del desarrollo.
2.- Las metas del desarrollo no son las instituciones, ni las instituciones son responsables del logro de las metas del desarrollo (que sí lo son, en gran parte, las políticas públicas). Dicho como ejemplo, las instituciones constitucionales no son responsables de la superación de la pobreza, pero sí deben ser estímulos equilibrados, para que las partes de la sociedad persigan cooperativamente la superación de la pobreza desde sus proyectos.
3.- Las Constituciones no son a-históricas. Tienen detrás a un trayecto constitucional universal y nacional. Cada sociedad acuña líneas y desarrollos institucionales, que reflejan en su sistema político, en su inconsciente colectivo y en todas las formas para reproducir los canales que le dan continuidad. La primera obligación de los especialistas debe ser reconocer esos senderos, también para establecer los cambios e incluso sus rupturas, dentro de la forma nacional.
Las Constituciones son reflejos de las circunstancias y de sus antecedentes. Así, las Cartas políticas de los Estados y las naciones, recogen un grado de concreción y reconocimiento de los derechos. A su vez, los derechos se asientan en garantías diseñadas para permitir su vigencia. Por ejemplo, los derechos constitucionales del trabajo, de la familia, del género, de la naturaleza evolucionan, mientras recogen los elementos del proceso que les da origen y cobija a su cambio. Las sociedades visibilizan y profundizan gradualmente esos derechos, configurados en las interacciones entre los actores y los procesos.
4.- Una Constituyente debe ser legal y legítima, esto es, sujeta a una normatividad que podría surgir del poder constituido y de la que se dota. Puede ser aceptada por los ciudadanos, de modo plebiscitario, como en Ecuador. También puede ser rechazada por los ciudadanos en su forma y en sus contenidos o por su oportunidad. La virtud principal de un proceso constituyente es que los consensos con los que llega revestido, también se asientan en una forma de autorregulación.
Aquella es la característica constituyente asociada con las democracias modernas. Sin embargo, las Constituyentes como momentos constitutivos de los Estados, se produjeron por auto-convocatoria. También en los casos en que las Asambleas Constituyentes fueron la puerta de salida de los regímenes autoritarios.
La Asamblea convocada en Ecuador, en caso de ser aceptada por la ciudadanía —que le confiere un mandato—, puede asumirse como de plenos poderes. Puede argumentar que lo hace para cumplir con el mandato ciudadano.
5.- ¿Una Asamblea Constituyente normada por un poder constituido que la convoca tiene poderes limitados? Sí, si es que respeta la continuidad institucional. Caso contrario puede asumir “plenos poderes”, toda vez que ha sido convocada para reformar todas las instituciones. El galimatías jurídico y conceptual, sin embargo, se soluciona en la realidad política.
La Asamblea convocada en Ecuador, en caso de ser aceptada por la ciudadanía —que le confiere un mandato—, puede asumirse como de plenos poderes. Puede argumentar que lo hace para cumplir con el mandato ciudadano. Entonces, la “solución” es política, esto es, sujeta a las formas y moldes de los poderes formales e informales de la sociedad en la que surge. Este es el riesgo de una asamblea convocada atropellada e impreparadamente. Además, por cierto, del talante de los constituyentes, dispuestos o no preservar una hoja de ruta.
(Si una Asamblea Constituyente electa decide —en cualquier momento de su gestión— proclamarse de plenos poderes, sus decisiones pueden o no ser acatadas, dependerá del respeto al derecho y de la decisión de los ciudadanos y autoridades. Finalmente, del ejercicio de la fuerza legítima).
6.- Una Asamblea Constituyente de plenos poderes puede atender muchos asuntos ajenos a su básica esencia deliberativa. La Asamblea de 2008 dictó mandatos en muchas áreas y dispuso los pespuntes que le hacían falta al traje a la medida que diseño. Pero, más allá, una Asamblea menos dependiente del Ejecutivo puede, incluso, dar por terminado un período presidencial o, en su defecto, cesar a un Parlamento en funciones.
Ese es otro tema. Ninguna convocatoria para una Asamblea Constituyente puede permitirse eliminar la facultad de reforma constitucional de un Parlamento que funcione paralelamente. Incluso puede darse la “confusión” de que las dos —Asamblea Constituyente y Paramento en funciones— procesen paralelamente reformas constitucionales en materias diferentes o similares.
Un ejemplo de los absurdos a que puede llevar una Asamblea Constituyente de plenos poderes sin suficiente capacidad de autorregulación, es que pueda dictaminar sentencias, procesos judiciales o amnistías, diseñar políticas como única función. Y que no llegue a reformar sustantivamente el texto constitucional.
Más aun, es posible que algunos actores políticos puedan perseguir una Asamblea Constituyente con ese único propósito. Y utilizar la energía constituyente, solo para sustituir a las incapacidades de la política pública, las limitaciones normativas democráticas o usar los excesos de fuerza muñidos de su origen en el mandante primario. Es el caso de la última “Constituyente” en Venezuela. Y puede ser la tentación de émulos de cualquier signo también en nuestro país.
7.- Una Asamblea deja de ser formalmente Constituyente y se convierte en Constitucional, denominación que adecúa el rol otorgado por el poder constituido, cuando admite las limitaciones de su convocatoria y abroga de las posibilidades constitutivas de todo el poder político y de la naturaleza del Estado y la forma del régimen.
Por ejemplo, si la Constituyente se dedica a formular solamente una Constitución y no se extiende a generar “mandatos” u otras normas de ejercicio de la organización del régimen en curso tal como hemos referido. E incluso una Constituyente de plenos poderes, puede revocar el sistema republicano —reconociéndolo o no— y/o generar una forma autoritaria revestida de democracia representativa.
8.- Las Constituyentes surgen en momentos precisos de la evolución de las naciones. Nuestras dos últimas Constituyentes se propusieron políticamente objetivos y finalidades especificas más allá de las formalidades.
La Constituyente de 2008 se propuso plasmar metas inamovibles de desarrollo, para lo cual fabricó un andamiaje de poder/gobierno para un liderazgo autocrático, que supuestamente garantizase esas metas. Tuvo éxito relativo durante una década, aunque debió acudir a la Corte Constitucional de entonces que, mediante interpretaciones sesgadas, remendó el traje a la medida de las deformaciones que le incomodaban al presidente Correa en la coyuntura.
La convocatoria a la Constituyente 2025, de aprobarse, tiene un supuesto político de fondo: producir instrumentos constitucionales para la lucha contra el crimen organizado, apuntalando el liderazgo presidencial como garantía.
La Constituyente de 1998 se propuso realizar rectificaciones al rol del Estado y el mercado, con un objetivo coyuntural: tratar de detener la crisis económica sobre la que Ecuador cabalgaba. En gran medida logró su diseño conceptual. Sin embargo, el régimen que la sucedió detuvo la aplicación de las instituciones y fue superado por la velocidad de los acontecimientos económicos, que culminaron con la dolarización y el conjunto de transiciones que provocó.
Las Constituyentes de 1998 y 2008 tuvieron muy diferentes intervenciones del Ejecutivo. En la primera, el gobierno ya había satisfecho su principal necesidad, legitimarse, por lo cual dejó funcionar al debate constitucional. En la segunda, el gobierno persiguió todos los detalles del producto constitucional, al extremo de forzar un cambio de la dirección de la sastrería.
La convocatoria a la Constituyente 2025, de aprobarse, tiene un supuesto político de fondo: producir instrumentos constitucionales para la lucha contra el crimen organizado, apuntalando el liderazgo presidencial como garantía. En este sentido, incurre en dos desviaciones del sentido conceptual de las Constituyentes. De un lado, las metas de la seguridad no dependen de las instituciones, mientras que, de otro lado, la consolidación del liderazgo tampoco se relaciona con el diseño coherente de un sistema de garantías para la vigencia de los derechos.
II. La sinuosa ruta
9.- La Constitución vigente, la que debió acompañar 300 años de revolución, puso muchos cerrojos a su propia modificación. Primero facultó un poder interpretativo a “su” (porque entonces, en la “década perdida”, tenía ese sentido de pertenencia al Ejecutivo) Corte Constitucional y se manejó con interpretaciones. Recomiendo la lectura, mejor con calmantes, de los textos resultantes (están en las codificaciones constitucionales).
Luego estableció un procedimiento que, dicho en corto, tenía una forma plebiscitaria para artículos puntuales y un camino parlamentario de cambio para enmiendas que se relacionasen con la estructura. Las dos formas excluyen el procedimiento de modificación total de la Constitución, siendo estos los cerrojos más importantes.
La Asamblea Constituyente, cuya definición no tiene límites en la redacción constitucional, está revestida de un procedimiento complejo, elecciones que actúan a la modalidad de barreras. Y, por si las trampillas funcionan, el art. 444 que prevé la Asamblea Constituyente, consta después del 443 —¿error o jerarquía pícara?—, que dispone que los procedimientos previstos en el capítulo (reforma puntual o parcial) deberá ser calificada. Y queda insinuado, navegando en el limbo, que la Asamblea es una transformación total, esencial, sin límites (incluyendo a la modificación de la Constitución).
(Una pregunta sofística: ¿qué sucede con una Constituyente que apenas logra una reforma parcial o incluso puntual de la Constitución? O, en su defecto, ¿cuál es el efecto de una Constituyente funcionalmente orientada solamente a emitir disposiciones de gobierno o de política pública?)
El “campo minado” contempla muchos escenarios. Examinemos algunos.
10.- Luego de una muy “calificada” campaña y suficientemente “extensa” de dos semanas, el pueblo ecuatoriano será informado de lo que es una Constitución (mutatis mutandis la biblia de la organización institucional de las sociedades democráticas ecuménicas), de las alternativas constitucionales que existen y de los propósitos —oportunidad y fines— del trascendental cambio.
En 2008 trastrocaron el proceso constituyente por un conjunto de ferias de política ficción participativa, para que al final prevalezca la voluntad de los refuerzos españoles. En 2025 estará a prueba la velocidad cognitiva de todos los ciudadanos ecuatorianos, aunque finalmente sea seguramente sustituida por la intuición o un voto a ciegas.
La oposición, especialmente el correísmo, encontrará la opción para evaluar —como si fuese una pregunta de revocatoria— el mandato del presidente, personalizando la disyuntiva.
Llegaremos al domingo 16 de octubre de 2025, seguramente sin los instrumentos conceptuales que deben rodear a una acción plebiscitaria y con una peregrina campaña virtual y presencial acerca de, por un lado, la evaluación de la gestión del régimen de Noboa, mientras que, por el otro lado, ahogados por la presión de Constituyente o muerte en manos de los grupos de delincuencia organizada.
A lo anterior, habría que sumar el miedo. La personalización de las consultas es la constante en las últimas realizadas en el país. Esta no tiene por qué ser la excepción.
La oposición, especialmente el correísmo, encontrará la opción para evaluar —como si fuese una pregunta de revocatoria— el mandato del presidente, personalizando la disyuntiva. Más aún, si tal como se han encargado de significar los aliados del régimen, se fuese a cambiar prioritariamente los derechos. Particularmente los derechos colectivos indígenas, rasgo fundamental de las Constituciones de 1998 y 2008, patrón del derecho constitucional reciente en Ecuador, con referencia en América Latina. Esto genera una agenda específica de conflictos.
La otra deformación, o el convencimiento contrario, son las disposiciones de seguridad en materia de Inteligencia y debido proceso que plantea el gobierno (rechazadas por la Corte Constitucional y por los organismos internacionales de derechos humanos). La alternativa que nos plantean es: ¿estás con el gobierno o con el crimen organizado? Esta disyuntiva, parecida a muchas en la historia mundial del autoritarismo, tampoco permite aclarar el proceso constituyente. Ni una decisión sana de los ciudadanos. Más aun cuando los intersticios de la política se llenan de la sospecha que plantean informes como “Desapariciones forzadas por las Fuerzas Armadas en Ecuador” de Amnistía Internacional. Y que ya forman parte de corredores de los organismos internacionales.
Una actuación jurídica consiste en lo que en algunos países llaman como “constitucionalizar” a algunas disposiciones legales. Ocurre, parte de la teoría, que los únicos artículos legales que no pueden pecar de inconstitucionalidad son aquellos que constan en la Constitución. La astucia, de visión corta, consiste en constitucionalizar dichos artículos, para tratar de soslayar a las normas universales y a la misma Constitución nacional. Si la actual Corte Constitucional ha determinado la inconstitucionalidad de disposiciones de seguridad, mal se trataría de constitucionalizarlos en la Constituyente. No solo por un tema de principios y normas universales, sino de convivencia sana.
11.- Pero vamos a los escenarios. Si gana el no, se abrirán dos líneas interpretativas. De un lado, el resultado sería la expresión de la debilidad del régimen, que podría rectificar; o, en su defecto, otra consecuencia consistiría en restarle facultades o vigencia. De otro lado, el resultado negativo mostraría que la vía para las reformas sería la reforma parcial, ya que la plebiscitaria quedaría suspensa —por falta de apoyo— tanto como la misma Constituyente —por agotada—. El régimen debería volver sobre sus pasos y, modestamente, conformar nuevas mayorías parlamentarias para la reforma constitucional.
Si gana el sí, proseguiría el camino hacia la Asamblea Constituyente, con una base contable electoral (los resultados del Sí versus los del No), que podría dar lugar a variopintas alternativas de alianzas locales, dado el sistema electoral (que a escala provincial y de circunscripciones en el exterior es exclusivamente parlamentario más allá de cualquier declaración).
Lo más visible, que desde ya se puede avizorar, es que la consulta popular sobre la Asamblea Constituyente abre una oportunidad inigualable a la oposición correista para suspender momentáneamente sus contradicciones internas y cerrar filas frente a la “arremetida de la derecha”. Y pospondrá su desmoronamiento, salvo que culmine por un desastroso resultado electoral. Pasará con pie (derecho o izquierdo) al siguiente momento electoral.
Nuestro sistema político está aquejado de la falta de un centro político, necesario para la construcción de acuerdos plurales. Difícilmente, pero no imposible, se abrirá esa posibilidad. En el plano electoral por el diseño del Estatuto Constituyente y en el plano político, porque el miedo y la falta de virtudes de las élites se allanan ante sus propias limitaciones para actuar.
12.- Con una Constituyente en los términos descritos, quedan varias interrogantes, cuyas consecuencias es preciso suturar en el camino. Por el bien de la democracia ecuatoriana.
La oportunidad es decisiva cuando se trata de administrar el tiempo político. Entonces, la pregunta pertinente es acerca de la oportunidad de la Constituyente.
Gane o pierda, el correísmo va a quedar maltrecho, pero agradecido por el favor que le proporciona la impetuosidad e (in)oportunidad de una Asamblea Constituyente. Hay un costo de oportunidad ganable frente a su crisis en curso.
Los pasillos del Carondelet dirán que noviembre es la última oportunidad para subirse en la ola de la ganancia electoral en la última elección presidencial (que está a un paso de convertirse en un “periódico de ayer”). Sería esperable —por los antecedentes de regímenes pasados— que el presidente empiece una curva de descenso en la popularidad (aceptación y credibilidad). En el fondo y en la superficie, esos pasillos aspirarían a que ese descenso se detenga con un triunfo apabullante en la Asamblea Constituyente. Porque un triunfo tenue apenas tendría efecto.
Aquel razonamiento con base en una sola variable —administración de la popularidad realizando campaña permanente—, no pondera los grados de (in)eficiencia de la política pública sobre seguridad y la movilización social que acompaña a la convocatoria. La realidad es resistente a los análisis ingenuos y no se le puede ocultar siempre la ineficiencia.
En las redes —vehículos también de mediocridad— circulan cortos. Algunos remiendos fílmicos de origen gubernamental, que comparan las movilizaciones promovidas por el gobierno (que no son fuerzas políticas de apoyo consecuente) con las movilizaciones indígenas surgidas del activismo y experimentadas en dos ocasiones recientes (cuyos alcances tampoco son uniformemente democráticos e invaden la esfera de la violencia y la utilización).
(Es evidente que los transportistas se “bajaron” del pedido de reversión de la medida del diesel).
Lo importante es que las movilizaciones gubernamentales poco apoyan electoralmente al presidente y que las movilizaciones de la oposición se sitúan de cara a las elecciones para la Constituyente.
Las calles no son un poder que cualquiera pueda manejar. Más aun en nuestro delicado país.
La espontaneidad —la explosión social— y los restos de organización —democrática o paramilitar— pueden dar duras nalgadas a la inexperiencia de la comunicación política. Más aun, si como puede pasar, agentes anómicos —políticos o criminales— ponen gasolina a la hoguera.
Gane o pierda, el correísmo va a quedar medio parado, maltrecho, pero agradecido por el favor que le proporciona impetuosidad y (in)oportunidad de una Asamblea Constituyente. Hay un costo de oportunidad ganable frente a su crisis en curso.
El crimen organizado también mostrará su gratitud, ya que sus negocios grandes (no la disputa sangrienta de territorios en el país sino los que se administran desde yates en el Mediterráneo) podrán hacerse con más discreción, mientras los actores centrales estarán debatiendo temas “de fondo” y reformas institucionales que pretendan sustituir a la ineficiencia de la política pública.
13.- Vamos al paso 2. La política no debería ser una apuesta. Pero algunos creen que sí. Y así proceden para elegir una Constituyente.
Según el Estatuto Constituyente el/la candidata/o más votado será presidenta/e. Puede darse la paradoja de que el/la Presidente/a de la Constituyente no corresponda a la mayoría de los constituyentes, la que puede estar constituida por la suma de las dos primeras minorías. En cuyo caso, se podría presentar un problema de gobernabilidad, justamente en el espacio en que debe primar una dinámica de acuerdos. La imposición plebiscitaria de la presidencia de la Asamblea puede resultar contraproducente, los votos pueden no coincidir con la capacidad de orientación y liderazgo que requiera la Asamblea.
El bloqueo institucional es una característica del funcionamiento político ecuatoriano. Corresponde a una de sus características culturales matrices. Por ello, conviene preguntarse, si es correcto que la aprobación de los principales asuntos constituyentes deba hacerse -como aconsejaría la sana lógica- mediante mayoría de dos tercios.
Si la Constituyente resulta muy polarizada, como algunas previsiones mencionan, y una de las partes está dispuesta al boicot de resultados constitucionales, entonces, la métrica es justamente la que necesita. Y los dos tercios serían el mejor mecanismo para propiciar el fracaso de la calidad de la Asamblea Constituyente.
14.- Si por el diseño inadecuado, por la ineficiencia legislativa o por la demagogia de los integrantes, la Constituyente no genera un proyecto aceptable para la voluntad de los ciudadanos, y ese proyecto no es aceptado en el referéndum aprobatorio, en el país se habría verificado la maldición que ya cubrió a Chile (que por la disposición de sus partes y una vieja tradición sistémica de acuerdos pudo soslayarse).
La maldición chilena consiste en que para llegar a la Constituyente los actores políticos maldijeron a la Constitución vigente, como la más inadecuada para ese país. Y cuando la ciudadanía consagró al resultado de la Constituyente como inadecuado, Chile se quedó en medio de dos Constituciones no deseadas, con el consiguiente desgaste democrático. ¿Podría ocurrir lo mismo en Ecuador? ¿Qué consecuencias tendría en nuestro caso?
15.- ¿Cuál sería el destino político del régimen si “gana” (o, al menos, hay un producto) en la Constituyente, pero pierde la aprobación constitucional? La inestabilidad, el daño menor. ¿Podrá el gobierno volver sobre sus pasos de reforma constitucional? ¿Y si gana una Constitución que no es de su agrado? ¿Viviremos los ecuatorianos con un diseño constitucional escondido bajo el mantel?
¿Y si gana un proyecto que no es del agrado del gobierno? ¿Tendremos que cuidar la reglamentación legal tanto como las disposiciones generales y las transitorias? Una hipótesis que no es necesariamente descabellada: si la Constitución resultante recoge muy pocos consensos, una vez aprobada, ¿se abre una etapa de mucha discrecionalidad en un país de sólidas desconfianzas sociales y políticas? ¿Con qué consecuencias políticas?
Dejo para otra ocasión un análisis de algunas disyuntivas de proyecto de Constitución, entre sus partes sustantiva y procedimental. Nos cueste mucho o poco, los ecuatorianos debemos adoptar una lectura positiva del cambio constitucional, más allá de los vericuetos repletos de zancadillas al espíritu nacional y de vocación para vivir juntos y en paz.