La confrontación política entre los gobiernos de Colombia y de Ecuador pone en riesgo la existencia de uno de los escenarios multilaterales más importantes de los últimos 60 años en América latina. La Comunidad Andina es mucho más que diplomacia, más que un tratado de comercio, más que una apelación a la integración y más que un proyecto de desarrollo. Es un escenario político que permite el intercambio entre gobiernos, pero sobre todo entre sociedades en una región cuyos habitantes tienen vocaciones productivas y necesidades similares, a pesar de la histórica diversidad ideológica y política de los Estados que la componen.
La vida y el bienestar de las personas son más importantes que los deseos de los gobernantes. La naturaleza del riesgo que ellas enfrentan como consecuencia de las discrepancias de los presidentes de Ecuador y Colombia —y la exhibición de rudimentaria masculinidad que les ha acompañado— es económico y de seguridad, y no se detiene en la frontera, abarca al conjunto de los cuatro países de la CAN.
Una ruta larga y difícil
El origen de la Comunidad Andina se remonta a 1969. En ese entonces las discusiones económicas latinoamericanas proclamaban la idea de que el desarrollo de los países dependía de su capacidad de industrializarse para dejar de ser exclusivamente productores de materias primas. Mejor vender chocolate que cacao o automóviles antes que metales en bruto, podría resumir la idea de lo que se llamó modelo de substitución de importaciones. Con ese propósito Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile suscribieron un pacto que se llamó Andino para integrar mercados y volver rentable esa industrialización deseada. La historia económica de Sudamérica vio naufragar ese modelo de desarrollo, pero el conjunto de normas que rigen el comercio en los países suscriptores permitió un mercado con pocas restricciones de circulación de bienes agrícolas y también industrializados entre sus sociedades.
Políticamente, los integrantes originales de lo que ahora es la CAN se disgregan en dos momentos. El primero de ellos, en 1976, cuando el gobierno de Pinochet en Chile abandona el organismo, pues abrazó una política de mercados abiertos sustentada en una visión del mundo, que luego fue conocida como neoliberalismo y cuyas visiones fueron sistematizadas por el llamado consenso de Washington en 1989. El caso es que la dictadura chilena no quería sujetarse a políticas comunes que regulen sus relaciones comerciales de manera alguna.
La otra deserción importante se produce en el año 2006. El jefe de estado venezolano, Hugo Chávez, abandona la Comunidad Andina porque su proyecto era integrarse a MERCOSUR, un sistema de integración aún más rígido que el andino, con la expectativa política de influir sobre un bloque comercial más grande a partir del petróleo. Seis años le tomó a Caracas ser admitida en ese sistema (2012) y apenas cuatro en ser suspendida (2016), por incumplimiento de obligaciones, cuando el ministerio de relaciones exteriores era conducido por la actual gobernante, Delcy Rodríguez.
El sistema comercial ha hecho varios intentos por volver más densa su institucionalidad, pero no todos han sido exitosos. Hubo una iniciativa de política exterior común y otras de seguridad sin continuidad. Existe también un Parlamento que no tiene capacidad legislativa ni fiscalizadora, pero que aloja a políticos activos en sus respectivos países. En esos ámbitos el sistema no ha avanzado, pero ha sido eficiente en los aspectos de regulación y solución de controversias con su Tribunal Andino de Justicia. Por otra parte, la CAN fue el origen político de uno de los más importantes sistemas de financiamiento al desarrollo, ahora con alcance global, la CAF, que en sus inicios se llamó Corporación Andina de Fomento.
La Comunidad Andina regula el intercambio entre Ecuador y Colombia, que en el año 2024 superó los 3000 millones de dólares; 2300 millones fue el comercio entre Colombia y Perú, 2700 millones el de Ecuador y Perú, y 1600 millones entre Bolivia y Perú, solo para mencionar las relaciones bilaterales; de manera que no se trata de un juguete de jefes de Estado, sino de un espacio vital para las economías andinas y sus pueblos, pues los protagonistas no son ni las cancillerías ni los ministerios de finanzas, sino los millones de comerciantes pequeños y grandes y todos los habitantes de las cuatro naciones que la constituyen y que circulan, sin pasaporte, entre sus fronteras. No sólo eso, miembros asociados de la Comunidad Andina son Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, y países observadores algunos más, entre los que se incluyen Turquía, España, India y Marruecos.
Los desafíos de largo plazo
Hay varias dificultades que la Comunidad Andina ha procesado o eludido a lo largo de su historia. Probablemente una de las más importantes es la condición estructural de sus economías en globalización que las vuelve competitivas y no complementarias. Los países andinos son básicamente productores de materias primas para el mercado internacional aunque todos ellos, especialmente Colombia, tienen ciertos niveles de industralización. Las ventajas comparativas que una u otra economía tiene, en sus relaciones con el resto del mundo, dependen de externalidades que no controlan o que se procesan con medidas coyunturales, por ejemplo devaluaciones. El caso es que un mercado autosuficiente integrado de consumidores y productores, que fue el sueño fundacional, no ha sido conseguido, pero por otra parte no hay nada más eficiente en las relaciones bilaterales para regular los intercambios entre sus miembros.
Otra barrera que volvió difícil la integración es la diversidad de perspectivas ideológicas y de modelos de desarrollo gubernamentales a lo largo de su existencia. Los países andinos han sido volátiles en sus sistemas políticos. Han sufrido dictaduras militares y civiles, han experimentado con gobiernos de izquierda y de derecha; han sobrevivido a caudillos carismáticos de distintas ideologías y han sido aperturistas y proteccionistas. La orientación comercial externa tampoco es uniforme. Por ejemplo la importancia de China para Bolivia y Perú, es superior a la de los otros países, mientras que la de Estados Unidos es primordial para Colombia y Ecuador. El sólo hecho de que la Comunidad Andina haya sobrevivido a tantos retos da cuenta de su necesidad, pues más allá de la eficiencia de su burocracia, su persistencia se debe sobre todo a que ha sido necesaria para todas sus economías, pero también para la política doméstica en cada uno de sus países.
La institucionalidad internacional es, de alguna manera, consecuencia de la fortaleza de las normas e instituciones de los países que se asocian. No siempre las normas comunitarias se cumplen, y la confrontación colombo-ecuatoriana es un ejemplo de aquello. El proceso de toma de decisiones estratégicas requiere consensos y los mecanismos coercitivos son leves. Los gobiernos, como ha sido el caso en las últimas semanas, pueden exhibir el espantapájaros de una eventual salida y ello ilustra la fragilidad del sistema, pero ha funcionado y puede seguir funcionando a pesar de sus debilidades.
El desafío a la seguridad de los países y de la región, planteada por la expansión de las actividades transnacionales de la delincuencia organizada y los grupos armados vinculados a ella, no puede ser procesada por cada una de las naciones por separado. Se trata de un fenómeno que atraviesa las fronteras y que vincula, desde la dimensión ilegal, a las sociedades. Es candoroso pensar que un Estado pueda cerrarse y que esas fronteras son controlables. Aislarse es una respuesta imposible y errada. Ante retos como los que la región está viviendo lo que corresponde es más multilateralismo y más cooperación.
La Comunidad Andina es mucho más que diplomacia, mucho más que burocracias del comercio y la economía. Es un nexo social y simbólico entre comunidades que opera sobre la vida de millones de personas.