Entre el 14 y el 16 de noviembre se congregaron en Lima los líderes del Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés). Asistieron Xi Jinping y Joe Biden; faltaron Putin y Shenbaum, y Lula se excusó por los compromisos asumidos en el G20.
El APEC era un activo promotor de la liberalización del comercio internacional. Pero la guerra comercial declarada por el presidente Trump en 2018 confirmó el cambio de objetivos de EE. UU. en el Pacífico, transformando al foro pro-globalización en escenario de confrontación entre Washington y Pekín.
Un nuevo capítulo de esta solapada disputa se escenificó la semana pasada, en una reunión marcada por la afinidad del anfitrión con la República Pop
ular China, y por la pérdida de protagonismo de EE. UU. China no solo es el principal inversionista y socio comercial del Perú. Como señala el exministro de relaciones exteriores Manuel Rodríguez Cuadros, ambos países muestran una “alta densidad de intereses comunes”. En el 77 periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU (2022) la convergencia de los votos peruanos con los de China fue de 68,7%, muy superior al 32,5% de convergencia con EE. UU., lo que le lleva a concluir que la “…política exterior del Perú es más convergente con la de la China que con la de los Estados Unidos”.
El Foro
El APEC se creó para maximizar los beneficios de la liberalización del comercio internacional. El mismo objetivo de la Organización Mundial de Comercio. Pero mientras el primero es un foro consultivo que opera sobre la base de la participación voluntaria de sus miembros, con decisiones asumidas por consenso, la segunda es un tratado comercial multilateral con normas de carácter obligatorio y un Órgano de Solución de Diferencias que ejerce jurisdicción internacional en disputas comerciales.
El Foro nació en Canberra en noviembre de 1989. En 1991 se sumaron la República Popular China, Hong Kong (entonces todavía colonia británica) y la República de China en Taiwán (con el nombre de Taipéi Chino, para evitar problemas en la ONU). A partir de estas incorporaciones ya no se habló de país miembro sino de economía miembro. Actualmente tiene 21 miembros: Australia, Brunéi Darussalam, Canadá, Chile, China, Corea del Sur, EE. UU, Federación Rusa, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Perú, Singapur, Tailandia, Taiwán y Vietnam.
El APEC promueve tres objetivos específicos: liberalización y facilitación del comercio de bienes, servicios e inversiones, y cooperación técnica. En 1991 el primer ministro de Singapur Lee Kuan Yew delineó el talante del APEC diciendo que sus miembros, convencidos de las virtudes del libre comercio, eran “ciudadanos obedientes del GATT” que “se opondrían a la formación de bloques económicos”. En la declaración final del APEC acordada en Seattle en 1993, presidido por el presidente Clinton, los ‘líderes económicos’ –término que abarca a presidentes electos, primeros ministros, sultanes o dictadores– decidieron “continuar la reducción de las barreras al comercio y a la inversión, de forma que nuestro comercio se expanda dentro de la región y en el mundo, y que los bienes, servicios e inversiones de capital fluyan libremente entre nuestras economías…”
El APEC era un activo promotor de la liberalización del comercio internacional. Pero la guerra comercial el presidente Trump en 2018 confirmó el cambio de objetivos de EE.UU. en el Pacífico.
Para la diplomacia estadounidense, el APEC debía cumplir dos funciones. Una explícita: contribuir a la liberalización global del comercio de bienes, servicios e inversiones, como grupo ejemplar cuyos avances repercutirían favorablemente donde se negociaba la liberalización comercial en base a contraprestaciones (es decir, en la OMC). Y otra implícita: como mecanismo de “contención sin aislamiento” de China, doctrina propuesta por Richard Nixon en 1967.
El APEC se consolidó en la década final del siglo XX, la del ascenso de los tigres asiáticos (Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwán) y de la economía china; de la liberalización y automatización de los mercados de dinero y capitales; de la desregulación de los mercados financieros; de la proliferación de zonas de libre comercio, uniones aduaneras y mercados comunes (como la Unión Europea); y de la conversión del GATT en OMC —factores sustanciales de la globalización—.
Con la Declaración de Bogor (Indonesia, noviembre de 1994) los líderes del APEC acordaron que hasta 2020 se habría logrado la meta anhelada: una región libre y abierta para el comercio y las inversiones. Hasta 2017 se registraron varios avances significativos. Las tarifas arancelarias SMF promedio se redujeron de 16,9% en 1989 a 5,3% en 2017. Pero los aranceles para bienes agrícolas seguían siendo hasta dos veces mayores. En algunas ramas de servicios se eliminaron restricciones contra proveedores extranjeros, pero aumentaron en comunicaciones, seguros y pagos electrónicos para procesamiento de servicios. Todas las economías del APEC ratificaron el Acuerdo sobre Facilitación de Comercio de la OMC vigente desde el 22 de febrero de 2017. Pero persiste la percepción general de deterioro de las condiciones para la inversión extranjera.
Los avances hacia la liberalización total se vieron condicionados por el fracaso de la Ronda Doha. Como se sabe, esta negociación se suspendió indefinidamente por la negativa de EE. UU. y la Unión Europea a reducir subsidios y aranceles agrícolas.
La economía peruana se benefició del super ciclo de las materias primas gracias a su dotación de recursos primarios (en especial minerales y pesqueros) y al decidido apoyo gubernamental a la agroexportación.
Pero, por otro lado, si en 1990 no existían acuerdos regionales (RTA por sus siglas en inglés) y tratados de libre comercio (FTA por sus siglas en inglés), en 2017 la OMC acreditó 175 en operación, de los cuales 66 eran tratados intra-APEC. De hecho, los miembros del APEC prefirieron los FTA para profundizar su integración comercial con otros países dentro y fuera de la región. En la actualidad las 21 economía del APEC participan activamente del spaghetti bowl de RTA y FTA monitoreados por la OMC. Gracias a esta tendencia, entre 1997 y 2007 el comercio total dentro del APEC creció 122,7%, pero entre 2007 y 2018 el crecimiento se redujo a 46,4%.
Estos argumentos permiten al diplomático y académico de la UNAM, Eugenio Anguiano, concluir que “es claro que la dinámica del comercio intrazonal de APEC no la genera la cooperación entre las 21 economías del foro […] Hasta por lo menos 2017, esa liberalización ha avanzado por efecto de acuerdos regionales y bilaterales […] es decir, por un fenómeno de liberalización económica más o menos generalizado. En cuanto al avance del comercio dentro del APEC, éste ha sido también subproducto de conveniencias nacionales ajenas a acuerdos y metas como las de Bogor”.
Factores causales aparte, en 2023 la suma de los PIB de los países miembros del APEC llegó a USD 63,8 millones de millones (a tipos de cambio de mercado), es decir 62% del PIB mundial, y la suma de sus poblaciones bordeó los 3.000 millones, es decir 38% de la población mundial. Sumar en la misma bolsa el PIB de China y el de EE. UU. tiene sentido contable y suena apropiado para promocionar el Foro. Pero resulta casi un contrasentido geoestratégico. Como puntualiza el Office of the United States Trade Representative, sin EE. UU. el PIB del APEC cae a USD 36,9 millones de millones (https://bit.ly/3AB0nfO).
El anfitrión
Perú abrió su economía luego de la hiperinflación y de la crisis de la deuda externa de la década de los 80 del siglo pasado. Atendiendo las recomendaciones del Consenso de Washington, durante el primer cuarto del siglo XXI el comercio exterior peruano creció 9,4% por año, en promedio. Sin embargo, como se ha visto, este resultado no es atribuible al APEC, como afirman los voceros de los gremios empresariales y los expertos consultados por los medios para promocionar el Foro la semana pasada.
La economía peruana se benefició del super ciclo de las materias primas gracias a su aventajada dotación natural de recursos primarios (en especial minerales y pesqueros) y al decidido apoyo gubernamental a la agroexportación. Durante el auge de la globalización el crecimiento económico fue del orden del 5-6% anual. Pero el crecimiento de 9,1% anual registrado en 2008 se ha reducido a -0.6% en 2023 (https://bit.ly/3Z3nqbx) -no se consideran los años atípicos de 2020 (-10,9%) y 2021 (13,4%).
En 2023 las exportaciones totales del Perú sumaron USD 67.241 millones, de los cuales USD 44.248 millones, es decir 65,8%, se dirigieron a países miembros del APEC. 69,8% de estas exportaciones corresponde a productos de la minería; 13,1% a bienes agrícolas, entre los que destacan las uvas y los arándanos frescos; 4,8% a productos de la pesca, como el calamar congelado; y 3,9% a derivados del petróleo. En resumen, casi 92% de las exportaciones peruanas vendidas en la región APEC son bienes primarios producto de actividades extractivas o agrícolas.
Perú es un país estructuralmente ligado al sistema de comercio global. Registra un índice de apertura de 51%. tiene vigentes 25 tratados comerciales y se encuentra negociando otros 14.
Las importaciones peruanas totales de 2023 alcanzaron los USD 64.355 millones, de los cuales USD 33.728 millones, es decir 52,4%, provinieron de economías APEC. 48,8% fueron bienes intermedios, en especial Diesel; 29,4% bienes de capital; y 21,4% bienes para consumo final (entre ellos, USD 922 millones en teléfonos celulares).
Perú es un país estructuralmente ligado al sistema de comercio global. Registra un índice de apertura de 51% (promedio del último quinquenio), tiene vigentes 25 tratados comerciales y se encuentra negociando otros 14 (https://bit.ly/4fk68gX). Son estos compromisos vinculantes, más que el APEC, los que respaldan el avance exportador del Perú, que ya fue sede del Foro anual en 2008 y en 2016, bajo las presidencias de Alan García y de Pedro Pablo Kuczynski. En esta ocasión la anfitriona fue Dina Boluarte, la primera presidenta mujer del país y dupla electoral del expresidente Pedro Castillo, destituido en diciembre de 2022 al tratar de consumar un golpe de Estado.
Las encuestadoras peruanas afirman que la desaprobación pública de la presidenta bordea el 96%, cifra similar a la recibida por los congresistas. Esta precaria situación podría convalecer luego del baño de popularidad que les daría el APEC. También los agroexportadores, mineros e industriales pesqueros la aprovecharán para robustecer su privilegiada posición política.
Trump 1.0
Un FTA entre Brunéi, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, vigente desde 2006, sirvió de base a EE. UU. para impulsar el Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (TTP) con la participación de otros ocho países (Australia, Canadá, EE. UU., Japón, Malasia, México, Perú y Vietnam… todos miembros del APEC). La diplomacia del presidente Obama canceló la doctrina Nixon y optó por aislar política y económicamente a China. Este cambio estratégico se evidenció con la ausencia de la República Popular China en la negociación del TTP, finalmente suscrito en Santiago de Chile el 8 de marzo de 2018, para entrar en vigor cuando al menos seis de los 12 países firmantes lo hubieren ratificado.
Esto nunca sucedió. El tercer día de su primer mandato el presidente Trump denunció el TTP, bloqueando la posibilidad de que el APEC se formalice y acelere el avance de la cuenca del Asia-Pacífico hacia la liberalización total del comercio de bienes, con medidas más estrictas en lo laboral y ambiental, mayor protección de los derechos de propiedad intelectual y mecanismos de arbitraje entre empresas y gobiernos.
Trump no inició el viraje de la política exterior norteamericana en el Pacífico, pero lo radicalizó: pasó de la exclusión política de China a la confrontación directa. Además obligó a México y Canadá a reestructurar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN); confrontó en forma continua con el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC; impuso aranceles de entre 10% y 25% a una amplia gama de bienes industriales y de consumo elaborados en China; y, en general, frenó el apoyo norteamericano a la expansión del libre comercio.
Las continuidades de la administración Biden con trump no fueron pocas. Se sostuvo la política contra China y Rusia. Las condiciones estructurales de la economía obligan a EE.UU. a enarbolar las banderas del proteccionismo.
En el vigesimosexto foro del APEC realizado en noviembre de 2018 en Port Moresby, Papúa Nueva Guinea, el vicepresidente Mike Pompeo encabezó la delegación norteamericana que boicoteó la declaración final de líderes económicos. Por primera vez desde 1989 el APEC quedó sin orientación político-económica luego de su cónclave anual. Tampoco pudo consensuar la declaración de la reunión ministerial debido, según dijo el ministro de Relaciones Exteriores del país anfitrión Rimbink Pato, a las “visiones conflictivas sobre la región […] que hicieron muy difícil la redacción de un borrador…”.
Al año siguiente el foro debía realizarse en Santiago de Chile, pero las masivas protestas sociales contra el gobierno de Sebastián Piñera lo impidieron. Tampoco se pudo cumplir la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 25). El año de la pandemia (2020) APEC planificó cinco bloques de reuniones en Malasia. Solo se pudo realizar la primera, y las restantes se efectuaron de manera virtual. A la conferencia virtual de líderes acudieron Xi Jinping y Donald Trump. Mientras éste se contrajo a alabar sus logros de política económica, aquel tomó la batuta de la libertad de comercio: “El proteccionismo y el unilateralismo están creciendo. Pero China no se ha detenido en su apertura”, dijo.
En esa ocasión varios líderes habrían expresado la esperanza de que la próxima administración norteamericana (la de Joe Biden) brinde más apoyo al multilateralismo, según una nota de prensa (https://bit.ly/4hGh6z7). Pero las continuidades de la administración Biden no fueron pocas. Se sostuvo la política exterior dirigida contra China y Rusia. Las restricciones emanadas de las condiciones estructurales de la economía norteamericana le obligan a enarbolar las banderas del proteccionismo. En 2021 la declaración final de los líderes económicos se centró en el retorno a la normalidad, luego de la pandemia. Una nueva palabra apareció en el léxico del APEC: resiliencia. Estos eran temas de amplitud suficiente como para sofocar, al menos temporalmente, las disonancias proteccionistas sembradas por la administración Trump.
Las cumbres de 2022 y 2023 sirvieron para tratar de relajar las tensiones comerciales de las dos economías más grandes del Foro, mientras en el plano bilateral Biden actualizaba la política arancelaria de Trump aplicándola a autos eléctricos, baterías, paneles solares, acero, aluminio y equipos médicos fabricados en China.
El fin de la Doctrina Monroe
Theodore Roosevelt fue el primer presidente estadounidense en salir de su país estando en funciones: en noviembre de 1906 visitó Panamá para inspeccionar el avance de la construcción del canal. Al conectar con esta obra los dos océanos se inauguró una nueva era para el comercio exterior en el hemisferio occidental. Y también comenzó el declive de la preponderancia comercial británica en Iberoamérica. 118 años más tarde, el 14 de noviembre de 2024, llegó a Lima el presidente de la República Popular China Xi Jinping para inaugurar el nuevo puerto de Chancay, obra financiada con capitales chinos. Como en su momento el canal de Panamá, Chancay redefinirá el panorama geopolítico en el Asia-Pacífico.
Xi Jinping fue la primera estrella del APEC, acompañado de 700 empresarios, entre ellos Shou Chew, CEO de Tik Tok. China es el principal socio comercial del Perú y también un importante inversionista. Con Chancay abriendo la playa en esta orilla del Pacífico, ya se oye una cascada de nuevas inversiones correlacionadas, amparadas en lo que el ministro de comercio Wan Wentao llama una “visión compartida de conectividad global”: desde trenes y autopistas para comunicar Chancay con varias regiones peruanas; un ferrocarril de 3.800 km desde Puerto Santos (Brasil) que atravesaría Bolivia y terminaría en Chancay; hasta un proyecto agroindustrial de 10.000 hectáreas. Para concretar estas inversiones los chinos han solicitado autorización para establecer zonas económicas especiales (ZEE) en lugares específicos (al norte de Lima), para impulsar la inversión privada mediante normas aduaneras y tributarias especiales.
Las relaciones bilaterales pueden beneficiar o perjudicar a terceros no involucrados. Brasil, importante proveedor de carne y soja al mercado chino, será uno de los primeros beneficiados del puerto.
Para el gerente de la Sociedad Nacional de Industrias Antonio Castillo, ZEE con 0% de impuesto a la renta (IR) son indispensables, para evitar la competencia desleal de Chile (que tiene ZEE con 0% de IR en Arica y Parinachoca) y Ecuador (que estaría por implementar una ZEE con IR nulo). “La presidenta [se refiere a Dina Boluarte] nos dijo en China que está de acuerdo con el 0% de impuesto”, declaró para el diario La República Julio Pérez Alván, presidente de ADEX (instituto de comercio exterior). También se oyen voces de alerta, pues con la construcción de infraestructura y la operación de monopolios (como los de distribución de energía eléctrica en Lima) sumadas a la posible instalación de ZEE se pasaría de la dependencia económica y el intercambio desigual, a la subordinación político-estratégica.
Varios exministros de economía advierten sobre el estado precario de las cuentas fiscales y hasta califican de falaz la necesidad de prescindir del IR en las ZEE para atraer inversiones. César Hildebrandt, director del semanario independiente Hildebrandt en sus trece, editorializa cáusticamente: “…Y el Perú ha demostrado en este APEC que tiene voluntad, una vez más, de servir al amo que mejor se le ofrezca y de aceptar su rol de subalterno vocacional”.
Las relaciones económicas bilaterales pueden beneficiar o perjudicar a terceros no involucrados directamente. Brasil, importante proveedor de carne y soja al mercado chino será uno de los primeros beneficiados. Las exportaciones ecuatorianas de la cuenca del Guayas dirigidas al Asia también podrían ganar competitividad. Mientras que Chile sería uno de los perdedores inmediatos, tanto en términos comerciales como estratégicos.
La participación norteamericana en el APEC 2024 fue casi trivial. El presidente Biden hizo escala en Lima, antes de continuar viaje hacia Río de Janeiro. Declaró al Perú como “socio valioso” y ofreció USD 65 millones para la lucha contra el narcotráfico, incluido el envío de nueve helicópteros Black Hawk -en los próximos diez años. También sostuvo un encuentro con Xi Jinping que no trascendió. De su lado, el secretario de estado para el hemisferio occidental, y ex embajador en Perú, Brian Nichols, anticipó que EE. UU. iba a demostrar que sería el “mejor socio”. Al ser entrevistado declaró, parapetado en su moral high ground, su preocupación por la turbulencia política del país y su intención de “promover el crecimiento económico, la democracia, el fortalecimiento de las instituciones…” También agradeció al país anfitrión por “firmar los acuerdos Artemis que significa que no vamos a usar armas nucleares en el espacio”.
Wang Wentao propuso hacer de la innovación el motor del crecimiento económico mundial; reformar la gobernanza económica global de forma que refleje la nueva configuración real y corregir los desequilibrios del desarrollo.
En el Foro, mientras el secretario de Estado Anthony Blinken participaba en un evento empresarial paralelo a la reunión de líderes del APEC, augurando un futuro más inclusivo y sostenible, en la reunión de líderes el ministro de comercio Wang Wentao afirmaba que el unilateralismo y el proteccionismo desenfrenado, sumados a la creciente fragmentación de la economía mundial, amenazan con revertir la globalización. “Obstruir la cooperación económica […] y obstinarse en dividir al mundo […] es dar marcha atrás en la historia”, declaró a nombre del presidente Xi Jinping. Como si China estuviese obstinada en la globalización, Wang Wentao propuso hacer de la innovación el motor del crecimiento económico mundial; reformar la gobernanza económica global de forma que refleje la nueva configuración real; y, corregir los desequilibrios del desarrollo.
A la sombra de Trump 2.0
El 9 de noviembre de 2024 el New York Times informó que el equipo de transición del recién electo presidente Trump ya ha preparado las órdenes ejecutivas necesarias para nuevamente excluir a EE. UU. del acuerdo de París sobre cambio climático. Esta noticia anticipa lo que podría venir en política comercial. Trump sigue creyendo en el poder de los aranceles. Durante la campaña habló de un arancel universal de 10% a 20% sobre la mayoría de las importaciones de bienes, pero a los productos chinos ha planteado gravarlos hasta con 60%. También propuso un arancel “recíproco” contra países que gravan las importaciones norteamericanas. México (otra economía miembro del APEC) fue amenazada con aranceles de hasta 1.000% si no controla mejor los flujos migratorios y las exportaciones de automóviles chinos. Y con los recursos recaudados por estos incrementos arancelarios ofreció eliminar el impuesto a la renta. (https://bit.ly/3OtLteR).
A diferencia de su primer mandato, en éste Trump cuenta con mayoría en el Senado y una Corte Suprema afín a su temperamento. Tendría menos oposición interna para instituir una aventura abiertamente proteccionista.
Según el Peterson Institute for International Economics, de cumplirse estas ofertas electorales, los costos para un hogar estadounidense típico aumentarían unos $ 2.600 por año (https://bit.ly/3AIjcxG). Y en bienes intermedios el resultado sería parecido. Un estudio reciente de la United States Trade Commission concluyó que en 2021 los aranceles al acero y al aluminio aumentaron la producción norteamericana en $ 2.200 millones. Pero las fábricas estadunidenses que usan esos metales para construir automóviles y electrodomésticos sufrieron una reducción de su producción de $ 3.500 millones (https://bit.ly/3Z3Txcb).
A diferencia de su primer mandato, en éste Trump cuenta con mayoría en el Senado y una Corte Suprema afín a su temperamento. Tendría, en consecuencia, menos oposición interna para instituir una aventura abiertamente proteccionista y contraria al multilateralismo. Pero su segundo mandato iniciará en medio de riesgos impensables hace ocho años. Comenzando por el ataque de Rusia (otra economía miembro del APEC) a Ucrania.
De todo lo dicho surgen muchas preguntas sobre el futuro del APEC. ¿Se puede apostar por su éxito si EE.UU., que representa 42,2% del PIB total de las economías del APEC, mantiene su política confrontativa y excluyente en contra de China y Rusia? ¿e incluso de México? En su primera presidencia Trump EE. UU. demostró que prefería anteponer sus intereses a sus obligaciones como miembro de la OMC. Tendencia que podría acentuarse en el mandato por iniciar el 21 de enero de 2025. Mientras tanto Xi Jinping se ha convertido en el campeón del libre comercio y en la nueva fuente de inversión extranjera para una América Latina postergada desde hace medio siglo por EE. UU. –tal vez demasiado ocupado en sostener su menguante hegemonía en el resto del planeta.