La «guerra interna» o conflicto armado no internacional, CANI, según la denominación oficial, es algo mucho más complejo que las operaciones policiales y militares y el uso de la violencia estatal frente a la violencia criminal. El crimen organizado busca, sobre todo, controlar instituciones, territorios y actividades para consolidar un negocio y contruir una economía criminal, que poco a poco va penetrando y minando la economía formal. “La renta y utilidad de la economía criminal constituyen el sistema sanguíneo del crimen organizado. Obtener liquidez monetaria e invertirla, reproducirla e introducirla en la economía formal es la matriz financiera detrás de la violencia, ligada al ejercicio del poder y la gobernanza criminal sobre terriorios e instituciones”. Esta es una afirmación que parte de una investigación del general (sp) Luis Altamirano, ex comandante general del Ejército, en su libro de reciente publicación ¿De la paz a la guerra?: evolución del crimen organizado en el Ecuador.
De acuerdo con el ex comandante general, las fronteras entre las actividades legales e ilegales se han difuminado gracias a la interacción de recursos financieros. Los bienes financieros, dice Altamirano, incluyen dinero físico o virtual, inversiones y propiedades.
El control de flujos de dinero libre en el sistema nacional e internacional presenta límites, a pesar de los avances en la legislación. Hay una ecuación detrás de la violencia criminal: la matriz financiera más la interacción del ejercicio del poder ligada a la misma. Estos dos factores confluyen en el mercado, espacio no solo de intercambio económico, sino también de transacción de los flujos de violencia, dice Altamirano.
Las transacciones financieras pueden seguirse con más facilidad en la era digital, pero ¿por qué se ha hecho tan difícil?, se pregunta Altamirano. Porque el mercado es el punto de confluencia de todas las transacciones y, en la práctica, no existe un mercado ilegal, sino transacciones ilegales: toda actividad ilícita debe ser convertida, en algún momento, en dinero. Si se sigue el hilo del ovillo toda transacción concluye en un tipo de recurso financiero, que finalmente ingresa en los sistemas de la economía legal, sean formales o informales. Esto se da esencialmente en espacios donde hay supremacía de la autoridad clandestina o ilegal y se incrementa en la medida que la autoridad estatal disminuye o se deteriora.
No les interesa tener una UAFE
Uno de los expertos en seguir el dinero o hilo del ovillo, es José Julio Neira, actual director de la UAFE, pero a la vez secretario de Integridad Pública del Estado (lo que era la antigua Secretaría Anticorrupción), adscrita a la Presidencia de la República. Experto en crímenes financieros, con más de 14 años de experiencia en la industria de servicios financieros ha trabajado en gestión global de riesgos de cumplimiento, experiencia regulatoria y auditoría y en la persecución del lavado de dinero. Esta experticia lo lleva a cuestionar que en las recientes reformas aprobadas a la Ley de prevención del lavado de activos, los oficiales de cumplimiento (definido como el funcionario de nivel gerencial, responsable de verificar la aplicación de la normativa inherente a la prevención de lavado de activos y el financiamiento de delitos) no tienen responsabilidad alguna en lo civil o penal respecto a una «ceguera voluntaria» sobre lo que vigila. Un oficial de complimiento, que es el núcleo del sistema antilavado de activos, «establece sistemas de evaluación y monitoreo para reportar transacciones sospechosas. Recibe, registra y atiende con prontitud todo lo referido a situaciones sospechosas que notifique el personal de la institución, entidad, empresa u organización». De acuerdo con las recomendaciones del GAFI, los oficiales de cumplimiento deben ser responsables por lo que hacen o dejan de hacer (en EE.UU. esa responsabilidad dura siete años), menos en Ecuador gracias a las reformas que hizo la Asamblea al proyecto de Ley.
Esto, entre otras cosas, lleva a afirmar a altos cargos del sistema antilavado consultados por Plan V que, a ciertos actores políticos y económicos, «no les conviene que haya una UAFE», ni fuerte ni débil, simplemente «que no haya». Según una alta fuente de la Unidad de Análisis Financiero, además de carecer de recursos suficientes, de personal altamente especializado, de software acorde a los modernos sistemas de investigación antilavado, durante el gobierno de Guillermo Lasso, la entidad fue «diluida» en pequeñas oficinas ubicadas en varias instituciones de control. «Ninguna de estas oficinas ha realizado un solo Reporte de Operaciones Inusuales para enviarlo a la UAFE», dijo uno de los funcionarios de la entidad (que aceptó hablar bajo condición de anonimato) y más aún, a pesar de las resoluciones, la oficina antilavado ni siquiera se ha instalado en entidades estratégicas como el Sercop, el Servicio Nacional de Contratación Pública o la Agencia de Regulación y Control Minero (a pesar de que la minería ilegal ha sido declarada como una «amenaza para el Estado») o hay oficinas muy precarias como en el SRI o en las aduanas. La UAFE está ahora dirigiendo los esfuerzos para enfocarse en el control del lavado en puntos críticos, como son los patrimonios, o los bancos y cooperativas alrededor de los puertos y en las fronteras, para «seguir el dinero». A la precariedad de la entidad se suma la falta de tecnología, porque se conocen los algoritmos que permitan seguir el dinero y generar alertas, pero no hay los sistemas informáticos para ello, pues por ahora, se trabaja con máximo un Excel avanzado, según las fuentes.
La UAFE está ahora dirigiendo los esfuerzos para enfocarse en el control del lavado en puntos críticos, como son los patrimonios, o los bancos y cooperativas alrededor de los puertos y en las fronteras, para «seguir el dinero».
Al aceptar hacerse cargo de la Unidad de Análisis, Neira está consciente de que la lucha contra el lavado de activos en el Ecuador es precaria, vulnerable y con enormes vacíos. La producción de Reportes de Operaciones Inusuales, ROII, dista mucho de nivelarse con la de otros países. En los últimos años, la Unidad no ha superado la veintena de reportes por año, en el mejor de los casos. Colombia produce un promedio de 600 ROII cada año, Argentina 900, Italia 1.800, por citar pocos ejemplos.
La administración de justicia: sin cooperación no somos nada
En el Consejo de la Judicatura se considera al delito de lavado de activos dentro del contexto de los delitos de corrupción y actividades del crimen organizado. Y su combate depende sobre todo del interés del gobierno de Estados Unidos por apoyar y sostener esa lucha.
El 8 de diciembre del 2020, la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial, publicada en el suplemento del Registro Oficial 345 de 8 diciembre de 2020, aprobó la creación de unidades judiciales especializadas en corrupción y crimen organizado. Mediante Resolución 190-2021 de 19 de noviembre de 2021, el Pleno del Consejo de la Judicatura resolvió “crear la Unidad Judicial de Garantías Penales Especializada para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen Organizado; y, el Tribunal de Garantías Penales Especializado para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen Organizado”.
Para implementar las Dependencias Judiciales Especializadas en Lucha contra la Corrupción y Crimen Organizado, desde la Coordinación de Relaciones Internacionales y Cooperación se gestionó la cooperación con la Oficina de Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (INL) de la Embajada de los Estados Unidos de América en Ecuador.
La INL cooperó con un fondo de USD 500.000. El rubro contempló equipamiento tecnológico y de seguridad, mobiliario y adecuaciones de infraestructura donde se encuentran funcionando las dependencias especializadas, así como capacitación, entre otros. A la par, el Consejo de la Judicatura nombró, tras un concurso donde sí hubo medidas y pruebas de confianza, a 23 jueces y juezas para cumplir con la administración de justicia en estos delitos. En el 2022, estas salas especializadas conocieron 11 causas y resolvieron dos. En el 2023 la cifra se disparó: conocieron 1.130 causas y resolvieron 938, y hasta agosto de este año conocieron 1.223 causas y se resolvieron 1.092, todo esto según el Informe de cooperación con el gobierno de Estados Unidos, al que tuvo acceso Plan V.
USD 500.000 es la cifra que entregó el Gobierno de Estados Unidos al Consejo de la Judicatura para la conformación de los juzgados anticorrupción y el crimen organizado.
El GAFI y los puntos sobre las I
En enero del 2023, el GAFI presentó su informe respecto al estado de la lucha contra el lavado de activos en el Ecuador, he hizo varias recomendaciones. El equipo del GAFI presentó algunos hallazgos, entre los más pertinentes para este informe constan:
Los IIF (informes de inteligencia financiera) diseminados no son consistentes con algunas de las principales amenazas identificadas (narcotráfico y contrabando). A pesar de que UAFE analiza en buena medida los Reportes de Operaciones Sospechosas, ROS, de prioridad media, se advierten limitaciones y oportunidades de mejora para potenciar la utilización de la inteligencia financiera para la investigación del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, LA/FT.
El país cuenta con un régimen jurídico apropiado. La Fiscalía General del Estado y la Policía Nacional cuentan con áreas especializadas en Lavado de Activos, LA.
Se aprecian limitaciones en las investigaciones y condenas por Lavado de Activos. Existen limitaciones en cuanto a recursos humanos y tecnológicos disponibles, ausencia de suficientes investigaciones financieras paralelas, falta de mecanismos formales apropiados para priorizar cosas de LA, y limitaciones en la comprensión sobre la autonomía del delito de LA por parte de algunos jueces de sentencia en el Poder Judicial. No obstante, el país ha logrado condenas en casos de alto impacto, aplicando penas proporcionales y disuasivas, tanto para personas físicas como jurídicas. Se advierte falta de consistencia adecuada entre los casos sancionados y el perfil de riesgo del país.
Existen limitaciones en los recursos de la FGE y PN que impactan en la figura del decomiso, lo que dificulta obtener un diagnóstico certero sobre la medida en la que se logra la privación definitiva de los bienes de la delincuencia.
Hay limitaciones en las investigaciones y condenas por lavado de activos. También en cuanto a recursos humanos y tecnológicos disponibles, ausencia de investigaciones financieras paralelas, falta de mecanismos formales apropiados para priorizar cosas de lavado de activos.
Existen pocos antecedentes de investigación de Financiamiento de Terrorismo, lo cual es consistente con su nivel de riesgo. No hay mecanismos formales de priorización de casos.
El sistema SFD (sanciones financieras dirigidas) no permite su implementación sin demora (en menos de 24 horas).
El nivel de comprensión de riesgos de LA/FT y la implementación de medidas preventivas por parte de los SO es variable dependiendo de cada sector. Los SO financieros presentan nivel más alto de comprensión y mayor madurez en la implementación de medidas de mitigación, mientras que las APNFD presentan mayores limitaciones y desafíos.
En cuanto a los supervisores de las APNFD (Actividades y Profesiones no Financieras Designadas son aquellas actividades susceptibles de ser utilizadas para el lavado de dinero o la financiación del terrorismo), no cuentan con suficientes recursos para cubrir adecuadamente los distintos sujetos bajo su órbita. En todos los casos, existen limitaciones en la aplicación de sanciones efectivas.
En materia de beneficiario final (BF) el país no cuenta con una evaluación de riesgo en materia de LA/FT. El país cuenta con dos registros de BF: a) Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros; y, b) Servicio de Rentas Internas. Los registros tienen distinto alcance y cobertura. No se verifican sanciones relacionadas con la calidad de la información de BF.
La nueva ley
El 13 de junio del 2024 se presentó el informe para segundo debate del proyecto de Ley Orgánica de Prevención, Detección y Combate del Delito de Lavado de Activos y de la Financiación de Otros Delitos. La iniciativa fue tramitada por la Comisión del Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control, presidida por la asambleísta Nathaly Farinango, del movimiento oficialista ADN.
En el proceso fueron incorporadas las observaciones de 13 especialistas, entre representantes de entidades estatales y académicos, además de los criterios de los asambleístas de la Comisión. La designación del titular de la UAFE dividió las opiniones entre quienes defendían la potestad del Presidente para tal designación (legisladores oficialistas, particularmente) y entre quienes argumentaban que esta era una responsabilidad de la Asamblea. Al final, para el informe de segundo debate se determinó que la designación del titular de la UAFE provenga de una terna enviada por el Presidente.
En lo que sí hubo consenso entre los asambleístas es que la UAFE debía contar con mayores recursos humanos y económicos para tener oficinas de enlace en las provincias en las cuales actualmente se presume una mayor incidencia del lavado de activos.
De entrada, en la discusión para segundo debate se incluyeron o ampliaron definiciones clave, como declaración falsa, proveedor de activos virtuales, revelación falsa, transporte físico transfronterizo, sanciones financieras dirigidas, servicios de transferencia de dinero o valores, etc.
Se estableció una capacidad coordinadora a escala nacional al Consejo Nacional Contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo (Conclaft). Pero se señaló que también se podrá crear comités especializados que podrán ejecutar algunas de las atribuciones del Conclaft sobre todo de casos o temas puntuales que se quieran investigar o impulsar.
Sobre las capacidades de la UAFE se discutió que pueda contar con “procedimientos para el manejo, almacenamiento, comunicación y protección de la información, así como para el intercambio de la misma”. Y se estableció que dicha Unidad podrá declarar a determinada información como “no reservada” para su intercambio con otras unidades y entidades de inteligencia financiera.
Se determinó la obligatoriedad de crear Unidades Complementarias Antilavado en instituciones públicas, con la finalidad de organizar y reportar a la UAFE las operaciones sospechosas, de conformidad con las recomendaciones del GAFI.
Se reiteró que profesionales del sector inmobiliario, los registradores de la propiedad y mercantiles, las comercializadoras de vehículos, naves y aeronaves, fundaciones, organizaciones no gubernamentales sin fin de lucro, han sido determinadas como sujetos obligados por el perfil basado en riesgos que representan en el país.
Un punto clave involucra a los sujetos expuestos políticamente. Para ello, se incorporó la categoría de debida diligencia intensificada como un mecanismo que permita a los sujetos obligados establecer un control intensificado a actividades y profesiones que cumplen los criterios de personas expuestas políticamente (PEP) que han sido consideradas de alto riesgo por casos en investigación y/o judicializados, esto debido a que estas actividades y profesiones no cumplen los criterios de ser un sujeto obligado.
Se determinó, asimismo, la obligatoriedad de crear Unidades Complementarias Antilavado en instituciones públicas con la finalidad de organizar y reportar a la UAFE las operaciones sospechosas, de conformidad con las recomendaciones del GAFI.
En esa línea se estableció que las declaraciones de Registro Aduanero serán en línea y de manera excepcional a través de una declaración física y será obligatoria cuando sea igual o supere el valor de diez mil dólares de los Estados Unidos de América, esto en cumplimiento de la Recomendación 32 del GAFI.
Finalmente, incorporó la prohibición de realizar transacciones y actos notariales en dinero en efectivo, con moneda nacional o extranjera, cuando las mismas sean iguales o superen los diez mil dólares de los Estados Unidos de América, para este efecto, se han incorporado disposiciones reformatorias a la Ley Notarial. En este punto hubo divergencias en el Pleno de la Asamblea, con voces que apuntaban a un umbral de USD 15.000 para transacciones en efectivo; pero se quedó en los USD 10.000.