¿Tenemos una proforma real o es una proforma realmente inflada?
La respuesta no es sencilla. Hay una mala práctica dentro del Ministerio de Finanzas que han enfrentado todos los funcionarios que han pasado, esto es la presión de la Constitución de incrementar el 0,5% del PIB tanto para Salud y Educación, todos los años hasta llegar al 4% y 6% del PIB.
¿Cómo vamos?
A 2024, Salud se encontraba en un 2,37% del PIB y Educación con un 2,81%. Entonces, estamos a mitad de camino de lo que dice la Constitución. Esta disposición constitucional genera unas presiones tremendas al momento de elaborar el Presupuesto General del Estado. Y claro, como la proforma es simplemente un documento en el cual se plasman unos números, de tal manera que se cumplan con el mandato constitucional. Pero cuando ya se empieza la ejecución, una vez aprobada la proforma, ahí comenzamos a ver los desfases.
¿Cuáles son los incrementos señalados para estos dos sectores en la proforma?
Educación tiene un incremento de USD 1.243 millones y Salud USD 1.999 millones. Esto se hace para cumplir con la Constitución, pero para ilustrar lo que acabo de decir es bueno ver cómo fue al menos el año pasado. Cuando uno mira el presupuesto en la proforma 2024, para Educación eran USD 4.615 millones. Siguiendo con el ejemplo de Educación, una vez que se aprueba esta proforma, pasa al Ministerio de Finanzas donde ellos introducen las cifras en el Sistema Integrado de Gestión Financiera (eSigef) y en 2024 Educación empieza con USD 4.008 millones, es decir, USD 600 millones menos de lo que decía la proforma de 2024.
Lo primero que hay que hacer para para poder hablarle con claridad y con la verdad a todos los ecuatorianos, es decir que el modelo institucional creado en la Constitución de 2008 no es viable.
¿Y qué pasa cuando todo está atado a ingresos volátiles, como ventas petroleras?
Uno tiene proyección de ingresos permanentes, que son los tributos, y los no permanentes, que son temas petroleros, mineros, etc. Entonces, ya de entrada la proforma tiene un déficit. En el caso de Educación se inicia con un presupuesto referencial de USD 4.008 millones, pero hacia diciembre el monto codificado es de USD 3.499 millones. Ese es el verdadero valor, porque el codificado te dice cuánto es la disponibilidad de recursos que se ha logrado a lo largo de año para tal sector.
La diferencia es seria…
Hay una gran diferencia entre lo que se aprueba en la proforma y lo que se termina ejecutando o se tiene disponible para ejecutar. Para 2024, la diferencia en Educación entre la proforma y el codificado a diciembre fueron USD 1.115 millones. Si uno analiza estos datos históricamente siempre terminan con desfases de cerca de USD 1.000 millones, tanto para Educación como para Salud.
Esto es tremendamente populista y este cuento nos lo venimos contando como país desde 2008. ¿Sincerar nuestras cuentas pasa por tener otro marco constitucional?
Sí. Lo primero que hay que hacer para para poder hablarle con claridad y con la verdad a todos los ecuatorianos, es decir que el modelo institucional creado en la Constitución de 2008 no es viable. Y lo que hacemos es engañar a la ciudadanía y al Presidente, de quien no sé si está al tanto de esto, pero asumo que los técnicos del Ministerio de Finanzas deben de informar este tipo de cosas, ¿no?
Pero sobre todo a la ciudadanía, al beneficiario final de una política pública y un presupuesto…
Sí, porque estamos atravesando una crisis en temas educativos y de salud. Ya la en estas últimas semanas hemos visto cifras de miles de decenas de chicos que han desertado del sistema educativo por motivos de seguridad y los medios han publicado varios temas de sobre la falta de abastecimiento en el sector Salud.
La variable de ajuste termina siendo la inversión pública. Y para este año probablemente se siga la misma historia, porque seguimos hablando de 20 ministerios que todavía están en proceso de fusión. Ellos manejan un presupuesto de USD 11.800 millones y hasta finales de agosto han ejecutado el 56%.
Este es un presupuesto que, además de ser inflado, destina más del 83% a gasto corriente. ¿Qué otras distorsiones atávicas hacen que año a año esto siga engrosándose?
Tenemos un presupuesto que es bastante inflexible, porque tienes una nómina de personal que por lo general no tiende a decrecer, sino que aumenta todos los años. Cada gobierno trata de sacar a un grupo para meter a su propio grupo. Entonces, no hay una verdadera visión en cuanto a una reforma institucional del Estado. Yo pensé que con la fusión de los ministerios, pasando de 20 a 14, iba a ser una gran oportunidad para redimensionar el tamaño del Estado. Pero hasta ahora no se ven grandes cambios. De hecho, las declaraciones del Presidente y de otras autoridades han sido que los ministerios se convertirán en viceministerios. Y ahí en realidad no ganas mucho en eficiencia porque lo único que vas a eliminar son las áreas adjetivas, como las áreas financiera o de compras públicas, porque ya no vas a tener dos áreas para la la misma institución, sino solo una que atienda a todos. Pero probablemente vas a necesitar más personal en esas áreas porque necesitas atender más procesos. Entonces, no ganas en eficiencia y eso es un gran problema.
Entonces, ¿se sacrifica la inversión en función de cubrir el gasto corriente, las deudas y demás compromisos?
Así es. Ahí lo que queda, como dicen ciertos analistas económicos, es que la variable de ajuste termina siendo la inversión pública. Y para este año probablemente se siga la misma historia, porque seguimos hablando de 20 ministerios que todavía están en proceso de fusión. Ellos manejan un presupuesto de USD 11.800 millones y hasta finales de agosto han ejecutado el 56% de su presupuesto de inversión. Cuando uno comienza a ver ya la ejecución por grupo de gastos, se da cuenta que Obras públicas va en el 16,62%. En Bienes de larga duración, con un presupuesto de USD 1.146 millones para este año solo se ha USD 66 millones en esa partida presupuestaria.
¿En cuatro meses se acaba 2025 y se ha ejecutado el 56%?
Exacto y recuerde que diciembre es perdido en la administración pública. Entonces lo que nos queda es septiembre, octubre y noviembre y difícilmente vamos a ejecutar el 44% que hace falta. Entonces, los sacrificados, al final del día van a ser toda la obra pública y la inversión y el sector público queda relegado a ser un buen pagador de salarios, nada más.
Los sacrificados son las comunidades que se quedan aisladas a los dos lados de un río porque aún no se coloca un puente, por ejemplo…
Sí. Como se utiliza la inversión como variable de ajuste la inversión, además de que tal inversión se financia con endeudamiento, es mejor que no se consuma aquello, porque significa que es un crédito que no ejecutaste. Por decirlo de alguna manera, este ajuste es un buen negocio para un gobierno, pero al final del día perdemos todos los ciudadanos que no vemos obra pública.
Si tengo un equipo de ministros que no son buenos ejecutando presupuesto, este es el mejor escenario para un Ministro de Finanzas, porque eso significa que no siente la presión de conseguir recursos para esos presupuestos que se han asignado. Y probablemente eso es lo que va a pasar este año: va a haber una gran subejecución.
Dentro de esta rigidez del gasto fiscal, ¿cuánto están pesando los intereses de la deuda?
El financiamiento público va a ser de USD 11.500 millones. En la amortización, tenemos para deuda interna USD 2.500 millones y para externa USD 3.300 millones. Entonces, en amortización vamos a estar pagando USD 5.800 millones para 2025. Y eso también es algo rígido porque la deuda y la amortización tienen vencimientos con fechas puntuales, que no puedes diferirlas porque caes en una moratoria de la deuda. Básicamente todo el presupuesto se está yendo en gasto corriente y en pago de deuda.
Si desglosamos un poco la deuda interna, ¿cómo están ciertos sectores hípergarantistas, pero “chiros” en su fondeo?
Con el IESS son USD 2.661 millones, con Issfa USD 454 millones, con Isspol USD 252 millones. En bonos o créditos subsidiados son USD 1.358 millones y hay otros rubros que están también como subsidios en USD 1.136 millones. Entonces todo lo que es transferencias y subsidios te da un valor global de USD 5.864 millones. Y ahí tienes, de nuevo, más rigidez porque tienes que pagar esas deudas. Pero por lo general lo que se hace es no pagar puntualmente al IESS, por ejemplo. Y lo que apuestas como Ministro de Finanzas es a la subejecución presupuestaria. Si tengo un equipo de ministros que no son buenos ejecutando presupuesto, este es el mejor escenario para un Ministro de Finanzas, porque eso significa que no siente la presión de conseguir recursos para esos presupuestos que se han asignado. Y probablemente eso es lo que va a pasar este año: va a haber una gran subejecución, porque como ya mencioné a agosto era del 56,79%. Eso ya no te da esperanzas de llegar a un 80% o 90% al ritmo que se va.
Salvo comunicación y publicidad oficial…
Es realmente preocupante porque a agosto Energía y minas es el que menos ha ejecutado: 8%. Turismo tiene 20%, Interior tiene 23%, Transporte y obra pública, 34%. Entonces, ellos son todos los que están por debajo del promedio del 56%.
Son carteras clave…
Obra pública tiene USD 351 millones asignados y solo ha ejecutado USD 122. Y todos sabemos que la obra pública tiene además un componente adicional de rigidez porque los procesos precontractuales no son tan ágiles y la obra no se ejecuta tan ágilmente: hay todo un cronograma para ejecutar la obra. De nada sirve que yo tenga USD 300 o USD 500 millones en obra pública para este año si no tengo hecha la la planificación, los términos de referencia, la investigación de mercado, si no he llamado a oferentes que se interesen por el tema… Probablemente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas sea uno de los que tenga peor ejecución en este año.
¿Cómo se rompen estos ciclos tóxicos para el país de patear el balón más adelante, y pagar deuda con nueva deuda?
La economía ecuatoriana y, sobre todo, la economía del sector público ya no aguantan más. Tenemos que empezar por sincerarnos: que el Presidente o la Ministra de Finanzas salgan a decir: «Oigan, tenemos un marco constitucional que no nos permite realmente enfocar los recursos donde realmente se necesitan.» Y luego aprovechar esta oportunidad que tienen de fusiones de ministerios para realmente hacer ese cambio que se necesita y que el Estado se enfoque en los ámbitos que apremian en la coyuntura del país: educación, salud y seguridad.
Este año la recaudación ha estado realmente interesante porque el año pasado hubo crisis. Este año, dado el ciclo económico, venía un repunte. Por eso escuchamos las noticias de la Ministra de Finanzas de que ha aumentado la recaudación. Pero esto obedece a una dinámica de ciclos económicos. Entonces, no sabemos cómo va a ser el 2026.
¿Por dónde pasaría ese sinceramiento? ¿Por más procesos de alianzas público-privadas? En el sector eléctrico, por ejemplo, los actores privados pudieran incidir más en la generación…
Sí. Para el caso que se menciona, por poner un ejemplo, Colombia no tiene déficit de electricidad hace décadas porque dejaron ingresar al sector privado a la generación. Entonces, acá con la Constitución de 2008 se estableció que el gobierno es el dueño de los recursos naturales y solo ellos pueden explotar y generar. Mientras no cambie eso, porque se han hecho varios acuerdos ministeriales a ver si ahí entra la inversión privada, difícilmente vamos a tener un cambio en la forma en la que se administran los recursos.
En términos de políticas de gobierno responsable, ¿cuán temerario es pensar un presupuesto en función de lo que pasa en petróleos, o en función de lo que todavía no se ha concretado como la concesión de OCP y otros ámbitos más, como rentas mineras?
El papel del Ministerio de Finanzas es el de tratar de ser adivino cuando hace la proforma. Lo más certero que ellos tienen es la recaudación tributaria, que tiene proyecciones y depende de los ciclos económicos.
¿Una certidumbre basada en ciclos?
Este año la recaudación ha estado realmente interesante porque el año pasado hubo crisis. Este año, dado el ciclo económico, venía un repunte. Por eso escuchamos las noticias de la Ministra de Finanzas de que ha aumentado la recaudación. Pero esto obedece a una dinámica de ciclos económicos. Entonces, no sabemos cómo va a ser el 2026.
En materia laboral y de reactivación productiva hay mucho por hacer…
En la consulta popular se va a preguntar sobre el trabajo por horas en el sector turismo y esto sigue siendo una medida tibia, porque si ya lo querías implementar debía ser una medida generalizada y al mismo tiempo con una reforma estructural al Código de Trabajo. Mientras no tomemos medidas drásticas en materia laboral y en materia previsional, porque son dos caras de la misma moneda, no va a servir de nada cualquier reforma en el mercado laboral. Entonces, esas dos cosas ya no se pueden seguir postergando.
En ese juego de adivinos del cual Usted habla, ¿en qué fuentes de ingresos está confiando el Gobierno para lo que resta del año?
En realidad, no tiene mucho margen, porque tienes un desembolso pequeño que te da el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, Por eso, una proforma que para este año el Gobierno plantea en USD 40.000 millones es irreal e imposible de financiar. Otra opción que puede ser viable dada la coyuntura de un bajo Riesgo País es que se consiga un nuevo bono temático, como se hizo con el de las Islas Galápagos. Eso es lo único que podría inyectarle al Ecuador, en este momento, recursos y dependerá mucho de las condiciones. Tiene pros y contras, porque te da alivio, pero suma pagos a futuro. Por eso, el Estado debe sincerarse, enfocar prioridades y cumplirlas de manera perfecta. Por ejemplo, si digo que la salud será mi prioridad, la infraestructura debe estar funcionando al 100% y el inventario de abastecimientos debe estar al 100%. Lo mismo en Educación y en Seguridad.