Lo que está haciendo el gobierno estadounidense parece demencial. Asume que los migrantes carecen de derechos humanos y que puede cambiar el sistema de comercio mundial a su conveniencia. La administración Trump parece creer que la ONU es una especie de club woke al que es necesario combatir. Y que la OMC es una anacrónica oficina de burócratas atrapados en la era de los tratados de libre comercio.
El 2 de abril (Liberation Day, se lo llamó) el mundo presenció estupefacto la escenificación de lo que parecía el fin de una época. 40 días después, los iniciadores de la guerra arancelaria viajaron a Ginebra a recular ante un rival que acredita un linaje de 5.000 años y que, con soberbia imperial, anticipa su existencia por los próximos 5.000 años. “Trump está interpretando a un personaje, la versión presidencial del jefe que interpretó en El Aprendiz…”, escribe Jonathan Chait, redactor de The Atlantic.
¿Cómo entender lo que está ocurriendo? Es necesario superar la estupefacción inicial y tratar de encontrar los porqué de la geopolítica norteamericana, el plan subyacente al espectáculo mediático, diferenciar el titiritero del títere. Trump solo es el anfitrión de lo que por momentos parece un reality show cuyo libreto lo escriben personas como Steve Miran, presidente del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca (CAE).
Miran tiene un PhD de la U. de Harvard, ha sido analista senior de Hudson Bay Capital Management y del Instituto Manhattan, un think tank conservador. Cree que el mundo entero se ha aprovechado de EE.UU., que el sistema de comercio global es obsoleto y que es tiempo de que el resto del mundo cofinancie los costos de los bienes públicos globales hasta ahora proveídos gratuitamente por EE. UU.
Este artículo explora lo que comienza a denominarse la “doctrina Miran”, destacando sus sesgos ideológicos más notorios.
La base teórica del CAE
El politólogo Robert Gilpin concibe la historia como una sucesión de ciclos imperiales, seguida de las hegemonías de Gran Bretaña y EE.UU. que estabilizaron el sistema internacional en el siglo XIX y en el XX, respectivamente. El caos económico de entreguerras y la gran depresión se debieron a la ausencia de un líder mundial respaldado por una economía dominante, sostiene el historiador e internacionalista Charles Kindleberger.
Quienes siguen esta forma de interpretar la historia contemporánea afirman que el triunfador de la guerra establece un nuevo orden internacional conforme a sus preferencias. Así, después de 1945 EE. UU. lideró el “mundo libre” en base a una combinación de acciones diplomáticas, coercitivas y persuasivas. Su posición dominante, capaz de establecer, mantener e imponer reglas, estabilizó el sistema internacional.
El sistema internacional liderado por EE.UU. se ha sustentado en tres pilares:
- La capacidad del Estado norteamericano para establecer reglas y asegurar su cumplimiento, demostrando la conveniencia general de cumplirlas. Es decir, una combinación de poder coercitivo y disposición a generar consenso.
- El prestigio ideológico aceptado por los demás estados. EE.UU. era visto como un estado-nación excepcional, tanto por su trayectoria histórica como por su aptitud. Como vencedor de la segunda guerra mundial pudo articular intereses comunes y generar acuerdos internacionales. Logró que Occidente secundara su interdicción al socialismo real. Con este respaldo y su fuerza política, económica, cultural y militar pudo promover la creación de la Organización de Naciones Unidas, la OTAN, la OEA y demás instituciones internacionales que sustentaron la pax americana. Y,
- El poder material suficiente como para participar activamente en la economía internacional. Este pilar se materializó en los planos económico y militar. Al finalizar la década de 1950, el PIB de EE. UU. representaba más del 40% del PIB mundial. En 2020 esa participación había bajado a 24% del PIB mundial. No ha ocurrido lo mismo con su poderío militar, que sigue siendo el mayor del mundo.
Esta es, a grandes rasgos, la esencia de la teoría de la estabilidad hegemónica (TEH). La estabilidad del sistema internacional sería imposible sin un estado-nación dominante. Los ideólogos del CAE parecen convencidos de esta proposición y de su inversa: al decaer el poder dominante, resurge la inestabilidad sistémica.
A pesar de las críticas, la TEH sigue siendo un marco conceptual útil para comprender la dinámica del poder en el sistema internacional. Su capacidad explicativa la hace una referencia ineludible. En la base de la argumentación del CAE prevalecen estos conceptos.
Desindustrialización: un peligro para la seguridad nacional
El presidente del CAE y cabeza visible de los asesores del presidente Trump es responsable de un extenso programa para reestructurar el sistema de comercio global.
El descontento de los votantes norteamericanos con el orden prevaleciente se origina en la constante sobrevaloración del dólar, que resta competitividad a las exportaciones norteamericanas y abarata las importaciones. El uso del dólar como moneda de reserva mundial favorece a EE.UU. Pero también le perjudica, dice Miran. Como la demanda de dólares (como medio de pago y reserva internacional) es casi infinita, EE.UU. no se beneficia de los mecanismos de depreciación que acarrea un déficit comercial, que harían recuperar el equilibrio de la cuenta corriente.
Esta situación ha perjudicado a la manufactura; muchas fábricas han cerrado, al punto que entre 2000 y 2011 habrían desaparecido hasta dos millones de puestos de trabajo, afectando a las economías locales. Las familias de los desempleados no pudieron mantenerse y recurrieron a la ayuda del gobierno o se hicieron dependientes de los opioides, razona Miran.
Para EE.UU. la desindustrialización provocada por la globalización es más que un problema social y económico; “como China y Rusia son amenazas no solo comerciales, sino también de seguridad, vuelve a ser necesario contar con un sector manufacturero robusto y bien diversificado. Si no se dispone de cadenas de suministro para producir armas y sistemas de defensa, no se tiene seguridad nacional”, sentencia Miran.
Para una potencia militar como EE. UU. la desindustrialización debilita su posición como proveedor del paraguas de seguridad para sus aliados. Miran cree que para EE. UU. el predominio de la economía de servicios (76.4% del PIB de 2024 y 79% de la mano de obra, según Santander Trade, https://bit.ly/4d8muZM) no sería un progreso del todo deseable, pues la capacidad física para producir bienes es imprescindible para sostener su potencial militar.
El mundo Triffin
Desde Bretton Woods (1944) EE.UU. provee la moneda de cambio internacional y otros activos de reserva. Esta función no se interrumpió cuando el presidente Nixon suspendió la convertibilidad obligatoria del dólar por oro físico ($35/onza oro) el 15 de agosto de 1971. El dólar norteamericano facilita el comercio internacional y proporciona un mecanismo de ahorro al resto del mundo.
En este “mundo Triffin”, como lo llama Miran, los activos de reserva son una forma de masa monetaria global cuya demanda no está relacionada con el resultado de la balanza comercial norteamericana. Esta demanda está relacionada con el nivel de comercio y ahorro mundiales, por lo que el productor de activos de reserva –dólares y bonos– debe incurrir en déficits por cuenta corriente para “exportar” esos activos.
A cambio de sus bonos, EE. UU. recibe divisas que gasta en bienes importados. Según este razonamiento los déficits comerciales estadunidenses no son provocados por un exceso de gasto, como afirma Jeffrey Sachs. Los provoca un sistema económico mundial necesitado de esos activos para seguir creciendo.
Robert Triffin evidenció los problemas del sistema monetario de Bretton Woods tan temprano como 1968. Entre paréntesis: veinte años antes, en 1947, Triffin lideró la primera misión del FMI acreditada en Ecuador para reformar el Banco Central y redactar la primera ley de cambios internacionales.
Para que una divisa sea usada como medio de cambio y reserva de valor internacional, debe ser convertible en otras monedas y al mismo tiempo cumplir el papel de activo de reserva de valor estable, respaldado por un Estado de derecho confiable, dice Miran. Por el momento, ni el yuan ni el euro cumplen con estos requisitos. El dólar sí los cumple, pero el sistema de comercio, concebido para otra época, está debilitando su función de moneda internacional.
El mundo Triffin se convierte en un dilema cuando los déficits comerciales crecen al punto de inducir un riesgo de crédito en el activo de reserva (los bonos del Tesoro), lo que da paso a una etapa de inestabilidad mundial. Lo paradójico del dólar como moneda de reserva es que promueve déficits “gemelos” permanentes (externos y fiscales) que provocan una acumulación insostenible de deuda pública (interna y externa), lo que termina por erosionar irreversiblemente la condición privilegiada del emisor.
Un sistema injusto para EE.UU, según Steve Miran
Miran afirma que —antes del 2 de abril— el arancel efectivo de EE. UU. sobre importaciones era de alrededor de 3% –el más bajo del mundo– mientras que el de la Unión Europea era del 5% y el de China del 10%. Los países en desarrollo aplican aranceles mayores (en Bangladesh la tasa efectiva habría sido de 155%, por ejemplo). “Estos aranceles son, en gran medida, herencia de una época en la que Estados Unidos quería abrir generosamente sus mercados al resto del mundo en condiciones ventajosas para ayudar a la reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial o a la creación de alianzas durante la Guerra Fría”, acota.
“En cuanto a defensa, nuestros militares asumen riesgos heroicos para hacer más seguro el mundo y nuestro país, preservando nuestras libertades generación tras generación. Imponemos pesados tributos a nuestra fuerza de trabajo para financiar la seguridad global.” En el sistema financiero “la función de reserva del dólar ha provocado distorsiones persistentes y ha contribuido, junto a las injustas barreras al comercio de otros países, a los déficits comerciales insostenibles. Estos déficits han diezmado nuestro sector manufacturero…”
Cuanto más trate EE.UU. de liberarse de sus principios y se muestre dispuesto a todo para conseguir sus objetivos, “menos probable será que otras naciones recurran a EE.UU. en lugar de a China, cuando se vean ante la necesidad de elegir entre dos potencias manipuladoras”.
La operación del mundo Triffin impondría a EE. UU. una carga: una moneda sobrevaluada que erosiona la competitividad de las exportaciones norteamericanas mientras los demás países se aprovechan de esa estabilidad financiera. Miran lo ejemplifica: cuando China y Brasil comercian entre sí, ninguno de los dos tiene una moneda confiable, líquida y convertible; el comercio entre ellos se valora en dólares respaldados por bonos del Tesoro de EE. UU.
Y, generalizando, las transacciones comerciales internacionales expresadas en dólares implican un gigantesco ahorro para los demás países. La mayor parte del comercio mundial solo puede ocurrir gracias a la estabilidad financiera garantizada por EE.UU. y su poderío militar. Miran concluye este razonamiento afirmando que los norteamericanos han estado pagando por la paz y la prosperidad propia y también por la de los no-norteamericanos. Por lo tanto, la administración Trump ya no permitirá que “otros países se aprovechen de nuestra sangre, sudor y lágrimas, sea en el ámbito de la seguridad o en el comercial.”
Bienes públicos globales
Si el uso de un bien por parte de una persona no impide a otra usarlo y, si al utilizarlo no se reduce su potencial de ser usado, ese bien es “no excluible” y “no rival”. Es decir, es un bien público puro, como la paz, el conocimiento o la seguridad comunitaria. Hay bienes públicos menos puros, como la atmósfera, cuyo uso es no excluible, pero cuyo consumo puede llegar a ser rival porque la contaminación puede cambiar la composición de los gases y contribuir al calentamiento global.
Al ser no excluible, un bien público puede beneficiar a personas sin que paguen por ese beneficio. Esto se conoce como el problema del polizón o free rider. Si los polizones son muchos, los oferentes del bien no tendrán incentivos para producir ese bien en la cantidad necesaria, lo que se considera un fallo del mercado. En el ámbito nacional generalmente este fallo se corrige encargando al gobierno la provisión de ese bien, financiándolo mediante impuestos generales.
Estos conceptos, extensamente aplicados en la política económica doméstica, han sido extrapolados al ámbito internacional. En palabras de Miran, en primer lugar, “EE. UU. provee un paraguas de seguridad que ha creado la época de paz más grandiosa que jamás haya conocido la humanidad. En segundo lugar, EE. UU. provee el dólar y títulos del Tesoro, es decir activos que hacen posible el sistema financiero y comercial global que ha respaldado la época más próspera conocida por la humanidad” (https://bit.ly/435K4lk).
Todo el desconcierto provocado con la guerra arancelaria buscaría renegociar las condiciones en las que opera el sistema internacional para lograr el cofinanciamiento de bienes públicos globales.
En verdad, los principales desafíos mundiales tienen características de bienes públicos (véase José Antonio Ocampo editor, Gobernanza global y desarrollo, 2015). La seguridad internacional y el sistema comercial y financiero global se pueden incluir sin oposición. Es más, como cualquier otro bien público global, son problemas no circunscritos a las fronteras nacionales. Por esta razón, su solución se relaciona directamente con la gobernanza global y genera conflictos con la noción tradicional de soberanía.
El CAE argumenta que EE.UU. no tiene retribución alguna por proveer estos bienes públicos globales. Entonces, para corregir este “fallo”, la administración Trump ha decidido arrogarse unilateralmente la gobernanza global, al margen del sistema multilateral. Todo el desconcierto provocado con la guerra arancelaria buscaría renegociar las condiciones en las que opera el sistema internacional para lograr el cofinanciamiento de ese par de bienes públicos globales. Para la administración Trump la falta de acuerdo de los demás países –desde China hasta el más pequeño estado insular– sería un problema secundario.
Lo que no dice el Consejo de Asesores Económicos
Los bienes públicos globales no solo representan costos para EE. UU. Miran no menciona el señoreaje percibido por el emisor del dólar por el solo hecho de emitirlo. El señoreaje (del francés seigneuriage: el derecho de acuñar moneda ejercido por el señor feudal) es la diferencia entre el valor del dinero y los costos de producirlo y distribuirlo.
Según Daniel Fried, de la Oficina del Presupuesto del Congreso estadunidense, el gobierno gana entre 30 y 40 centavos por cada moneda de dólar acuñada. En 2021 el señoreaje por la acuñación de monedas bordeó los 500 mil millones de dólares. Las ganancias por la emisión de papel moneda promedian los 85 centavos por dólar (véase tabla). La alta demanda internacional de billetes norteamericanos le permite al gobierno producir más dinero para satisfacer esa demanda sin que se afecte su valor, lo que genera más ingresos por señoreaje (The U. S. Dollar as an International Currency and It’s Economic Effects, working paper 2023-04).
Además, si se asume que cerca del 50% de los 2.300 millones de millones de dólares en circulación están fuera de EE. UU., el señoreaje del gobierno norteamericano, proveniente del extranjero, llegaría a los 35.000 millones de dólares, considerando solo el beneficio derivado directamente de la facultad de crear dinero (https://bit.ly/42Vv4Gw).
Los beneficios percibidos por el proveedor de la seguridad global son tan variados y profundos que no caben en estas líneas. La seguridad internacional, más que un bien público global, en realidad es la esencia del predominio norteamericano. Tiene ingentes costos fiscales, pero es perfectamente funcional a la industria de armamentos más grande del mundo. En este punto simplemente anotar que, para considerarla un bien público global, sería indispensable que todos los países la conciban como tal. Lo que implica reconocer la legitimidad del oferente, algo que, conforme avanza el “trumpismo” es cada vez menos probable.
Las ventajas derivadas del control del sistema financiero internacional son más cuantiosas que el señoreaje. Cualquier costo se compensa, más que proporcionalmente, con las ventajas geopolíticas obtenidas con ese control. Miran acepta que EE. UU. proporciona un escudo de defensa mundial a las democracias liberales y “a cambio, recibe los beneficios del estatus de reserva…”
La seguridad internacional, más que un bien público global, es la esencia del predominio norteamericano. Tiene ingentes costos fiscales, pero es perfectamente funcional a la industria de armamentos más grande del mundo.
Como el dólar estadounidense y el sistema financiero internacional son vitales para el comercio mundial, su control le confiere a EE. UU. extraterritorialidad financiera. Es así como EE. UU. puede imponer su voluntad en materia de política exterior y de seguridad, sin usar la fuerza militar. Puede castigar a personas y países en cualquier parte, y de diversas maneras: desde congelar activos hasta excluir del SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication) o restringir el acceso al sistema bancario y financiero estadunidense, esencial para los negocios internacionales de cualquier banco extranjero –las famosas sanciones económicas aplicadas por Washington contra los países parias del mundo.
Abraham Newman (politólogo de la U. de Georgetown) y Henry Farrell (profesor de la U. Johns Hopkins), autores de Underground Empire: How America Weaponized the World Economy (Penguin Books, 2024), sostienen que los atentados del 11 de septiembre de 2001 cambiaron las prioridades del gobierno norteamericano. El departamento del Tesoro comenzó a descifrar el SWIFT y la Agencia de Seguridad Nacional a interceptar cables de fibra óptica.
Además, gracias a su posición privilegiada, EE.UU. controla las exportaciones. Puede alterar las cadenas de suministros y obtener ventajas estratégicas, dice Farrell en una entrevista reciente (https://bit.ly/4kh463n). La Office of Foreing Assets Control (OFAC) del Tesoro administra y ejecuta las sanciones económicas y comerciales, en función de las metas de seguridad nacional y de la política externa. Sus acciones se dirigen a regímenes y países específicos, terroristas, narcotraficantes y otros peligros para la seguridad nacional, la economía y la política externa estadunidenses (https://bit.ly/3SxEPWI).
La política pública del plan Miran
Si la administración Trump logra su cometido, habrá degradado al sistema internacional heredado del siglo XX, convirtiéndolo en un arbitrario sistema imperial similar al usufructuado por la Gran Bretaña en la segunda mitad del siglo XIX. Con una diferencia importante: mientras los británicos buscaban imponer el libre comercio, los norteamericanos buscan el proteccionismo.
Al redefinir el reparto de la carga de los dos bienes públicos, se busca asegurar que “Estados Unidos siga liderando el mundo libre durante muchas décadas […] Si no reconstruimos nuestro sector manufacturero, nos veremos limitados a la hora de proporcionar la seguridad que necesitamos […] El mundo todavía puede disfrutar del paraguas de defensa y del sistema de comercio estadunidense, pero debe empezar a pagar una tajada justa por ellos”, declara Miran.
El plan de Miran para “poner en orden” la economía mundial es aumentar los aranceles para negociar acuerdos Mar-a-Lago (el resort de Trump en Florida) parecidos al acuerdo Plaza (el hotel de Nueva York) de 1984 y en forma indirecta devaluar el dólar, obligando a sus socios comerciales a apreciar sus monedas.
Los aranceles y la política monetaria buscan mejorar la competitividad de las manufacturas estadounidenses, lo que apunta a una nueva expansión industrial y a la redistribución de la demanda global y el empleo del resto del mundo hacia EE.UU. También contribuyen a preservar las ventajas estadunidenses en industrias de alto valor agregado, a frenar la deslocalización y a ganar más poder de negociación para abrir mercados y proteger los derechos de propiedad intelectual.
Los aranceles y la política monetaria buscan mejorar la competitividad de las manufacturas estadounidenses, lo que apunta a una nueva expansión industrial y a la redistribución de la demanda global y el empleo del resto del mundo hacia EE.UU.
Para que EE.UU. siga ofreciendo bienes públicos mundiales Miran cree necesario mejorar la distribución de la carga a nivel global. “Si otros países quieren beneficiarse del paraguas geopolítico y financiero de EE. UU., entonces tienen que hacer su parte y pagar lo que les corresponde en justicia. El norteamericano común, que ya ha contribuido tanto, no puede seguir asumiendo por sí solo estos costos.”
El abuso de estas facultades privilegiadas incentivaría respuestas no deseadas, como el CIPS (Cross-Border Interbank Payment System), desarrollado por el Banco Central de China en 2015 para facilitar la liquidación y compensación de pagos transfronterizos en yuanes).
Farrell advierte que EE.UU. “percibe su poder como un vector del bien en el mundo, [pero] puede no darse cuenta de que la forma en que ejerce esta influencia no siempre es bien recibida o percibida por otras naciones”. Cuanto más trate EE.UU. de liberarse de sus tradicionales principios y se muestre dispuesto a todo para conseguir sus objetivos, “menos probable será que otras naciones recurran a EE.UU. en lugar de a China cuando se vean ante la necesidad de tener que elegir entre dos potencias manipuladoras”.
Trump pudo optar por el escenario de las negociaciones multilaterales, intercambiando el apoyo de sus socios comerciales por reformas menos ambiciosas pero consensuadas. Radicar en la ONU la discusión y solución de los problemas relacionados con los bienes públicos, desde el calentamiento global hasta la seguridad y el sistema financiero y comercial mundiales (se entiende que el FMI y el Banco Mundial forman parte del sistema de las Naciones Unidas) también hubiera sido la mejor opción para el resto del mundo.
Al mismo tiempo se pudo iniciar la ansiada renovación de la ONU, dotándola de los atributos necesarios para promover la paz mundial, suscitar el desarrollo dentro de los límites planetarios y preservar la civilización.
Pero optó por la vía unilateral, sincerando lo que ya se sabía, pero no se decía: EE. UU. es el principal enemigo del multilateralismo; ha rechazado o no ha ratificado varios tratados internacionales promovidos por las Naciones Unidas: el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares; el Convenio Internacional contra el Reclutamiento, la Utilización, la Financiación y el Entrenamiento de Mercenarios; el Protocolo de Kioto sobre Cambio Climático; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros; EE. UU. no es parte del tratado de la Corte Penal Internacional y tampoco ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Trump ha retirado a EE.UU. de los tratados de París sobre cambio climático en dos ocasiones; ha bloqueado su contribución a la Organización Mundial de la Salud; y en febrero pasado se retiró del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, confirmó la suspensión de fondos para la Agencia de la ONU para los Refugiados Palestinos, y ordenó revisar el estatuto de la Unesco. Tal vez este sinceramiento sea el único factor destacable de la actual política exterior norteamericana.