Este es un conflicto inédito entre una entidad de supervisión bancaria y una cooperativa, que ha involucrado a jueces constitucionales e incluso a legisladores. La cooperativa de ahorro y crédito, Juan de Salinas, tiene más de 50 años brindando servicios en Sangolquí, en el valle de Los Chillos, sur oriente de Quito. Fue fundada por los profesores de ese cantón y a fines del 2021 entró en liquidación forzosa, una de las 24 que ese año fueron liquidadas. Pero la administración de la entidad ha impedido que se cumpla la resolución de liquidación de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, SEPS, a punta de acciones constitucionales de protección, que ya en tres ocasiones han ordenado que se devuelva la administración a la cooperativa. Los cuestionamientos de los socios son para la superintendenta Margarita Hernández, quien a su vez defiende la resolución.
Esta situación llegó a la Asamblea, cuando una delegación de socios fue recibida por legisladores de la oposición política, quienes ofrecieron estudiar el caso. Mientras tanto los poco más de 4.000 socios no pueden acceder a sus recursos y menos a cobrar el seguro de depósitos, que de acuerdo al segmento de la cooperativa es de USD 5.000 por socio. Este cubriría al 93% de los socios. La administración confía en una fusión o absorción por parte de una entidad más grande, y pide a los socios que la única forma de tapar un hueco cercano a los USD 2 millones es capitalizando la entidad. Por este caso, la SEPS tuvo que dar una rueda de prensa, en un hecho histórico en los diez años de existencia.
La autoridad de supervisión dijo, en esa ocasión, que una entidad entra en proceso de liquidación forzosa por encontrarse incursa en dos causales: cuando cualquiera de los indicadores de solvencia sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del nivel mínimo requerido; y por incumplimiento sustancial del programa de supervisión intensiva.
En la primera resolución de liquidación, los funcionarios de la SEPS se encontraron con las puertas de la entidad cerradas. “Es importante señalar que ni el ex gerente, ni los presidentes, ni los miembros del Consejo de Administración de Vigilancia de la entidad estuvieron durante todo el día, y apenas al día siguiente el ex gerente, ante la insistencia de la liquidadora, aceptó reunirse para empezar y concretar los procedimientos que prevé la Ley para iniciar operativamente el proceso de liquidación”, dijo la funcionaria en esa ocasión.
En el 2019 se dispuso a la cooperativa Juan de Salinas la gestión de un programa de supervisión intensiva que duró dos años, el máximo permitido por la normativa; finalizado el plazo la entidad no pudo superar las causales que lo motivaron, su nivel de riesgo era “alto y crítico” por lo que el 1 de diciembre de 2021, la SEPS emitió la Resolución correspondiente; sin embargo, sus administradores impulsaron una acción de protección, dejando sin efecto el proceso de liquidación, lo que hizo que la Superintendencia resuelva, con fecha de 17 de enero de 2022, devolver a la entidad su estado activo. A fines de este año, la situación no ha cambiado.
Luego de ocho meses, la SEPS volvió a realizar un nuevo proceso de supervisión y control, en el que se evidenció que los indicadores financieros de la entidad no habían mejorado, por lo que el 9 de agosto del 2022 se emitió la Resolución que dispuso el inicio del proceso de liquidación. Y una nueva resolución de liquidación fue respondida, otra vez, con una acción de protección, que fue concedida por una jueza, el 6 de diciembre. Así, la cooperativa dejó de estar en liquidación y volvió a manos de sus administradores por una desición judicial. Para la SEPS es una situación «muy grave», que el control y supervisión del sistema quede en manos de un juez constitucional.
La superintendenta Margarita Hernández explicó a Plan V los alcances de esta situación y la trascendencia que tiene para el sistema un caso aparentemente pequeño pero que puede tornarse un grave problema en la gobernanza del sector que representa el 13% del PIB en activos. Sobre todo porque en este caso está en juego el que las resoluciones de las entidades de control y supervisión financiera sean cambiadas por decisiones de jueces constitucionales a través de acciones de amparo presentados por las administraciones afectadas por el control bancario y cooperativista. El artículo 308 de la constitución determina que «las actividades financieras son un servicio de orden público y podrán ejercerse, previa autorización del Estado, de acuerdo con la Ley».
La acusación directa de los socios y la administración de la cooperativa es que la SEPS está empeñada en cerrar injustamente la entidad
Nosotros hemos mantenido reuniones con buena cantidad de socios explicando la situación, pero la objetividad se pierde el rato que el dinero está de por medio. Y aquí hemos tenido muchas cosas que son anormales en un proceso de liquidación y que están perjudicando a los socios, pero la administración maneja las cosas de tal manera que les hace entender que “tienen que” tomar estas acciones, porque de otra forma sus derechos no se van a cumplir, cuando en realidad el no permitir que los procesos se desarrollen es lo que interrumpe los derechos. Tenemos muchas entidades que entran en un Plan de Supervisión Intensiva (PSI), y hay un número importante que logra cumplir sus planes y superar las condiciones que les llevaron a esta condición.
Hay el grupo de entidades que entra en el Plan de Supervisión Intensiva y logra superar sus causales. Tenemos un grupo que, a través de los planes de supervisión, logra superar los indicadores y cierta condición para poder participar en un proceso de fusión. Otras entidades pueden salir del PSI cuando se fusionan con otras. Y hay un tercer grupo de entidades que realiza el PSI, lo va ejecutando pero no mejora sus indicadores y se niega a participar en un proceso de fusión, entonces inevitablemente llegamos a una liquidación, porque la causal es no haber superado los niveles de riesgo.
¿Cuál fue el problema de esta cooperativa?
El problema de la Juan de Salinas estuvo en el registro contable. Las entidades tienen activos y pasivos y los terrenos entran dentro de los activos. Si yo tengo un activo que está registrado por 1,2 millones, pero en realidad vale 200 mil, lo que sucede es que los activos están mal valorados. Las entidades financieras, por norma, tienen que mantener un equilibrio entre sus activos y sus pasivos para poder responder por sus obligaciones. Los activos están ahí para cubrir los pasivos. Si tengo activos que no cubren mis pasivos tengo que mejorar esos activos, hacer por ejemplo un aporte al patrimonio para equilibrar mis indicadores. El problema está en el registro contable y esto derivó en el hecho de que hubo un desequilibrio en los indicadores de la entidad, que no se pudo superar. Y ese desequilibrio significa que tengo más pasivos que activos, por lo tanto tengo pérdida.
La superintendenta de la Economía Popular y Solidaria, SEPS, que controla un sector de intermediación financiera que representa el 13% del Producto Interno Bruto.
Se retrotrajo el proceso de supervisión a noviembre, momento anterior a la emisión del informe que determinó la liquidación, pero es imposible retrotraer la situación financiera de la entidad. Se advirtió a la jueza de la imposibilidad de volver a entregar la administración a quienes la gestionaron, configurándose la causal de liquidación.
¿Luego vino la acción de protección?
La cooperativa no superó el Plan de Supervisión Intensiva y entró en causal de liquidación el 2 diciembre del 2021. Se inició el proceso, se posesionó al liquidador y el gerente de la cooperativa puso una acción constitucional de protección alegando violaciones constitucionales en el proceso y logró una resolución en la cual la jueza dispuso que se retrotraiga el proceso de supervisión a noviembre del 2021, que deje sin efecto la resolución de liquidación y que devuelva la administración a la cooperativa y que pidamos disculpas públicas. Se cumplió administrativamente con todo, porque las órdenes de juez no pueden cambiar la realidad, el hecho no cambia. Se retrotrajo el proceso de supervisión a noviembre, momento anterior a la emisión del informe que determinó la liquidación, pero es imposible retrotraer la situación financiera de la entidad porque siguió operando, entró en liquidación, pagó sueldos y el solo hecho de haber pagado servicios indicaba que era imposible retrotraer la situación. Se le advirtió a la jueza, por parte de la SEPS, de la irresponsabilidad e imposibilidad de volver a entregar la administración a quienes la gestionaron configurándose la causal de liquidación.
¿Esto es normal, otras cooperativas hacen lo mismo?
Tenemos cuatro casos, todos son anómalos. Todos los que presentan acciones constitucionales —porque en estas acciones los jueces pueden resolver estas cosas ajenas al marco legal— lo hacen en el entendido de defender derechos constitucionales. Pero si se me dice que al poner en liquidación una cooperativa inviable, para salvaguardar los recursos de los socios, estoy violentando el derecho al trabajo del gerente, es cuestionable. Otro tema complejo es que los gerentes comparecen en representación de los socios, cuando en realidad ningún gerente representa a los socios, sin embargo los socios no se oponen a esto. Entonces frente al juez está un gerente que dice ser representante de las cuatro mil personas que claman por sus derechos. Los resultados son esas acciones de protección, los gerentes que las propician, los abogados que las interponen y estas distorsiones.
El tema es que con esta resolución el 17 de enero del 2022 se emitió una nueva resolución, devolviendo el estado de activa a la cooperativa, luego de haber explicado a la jueza lo que eso significa y la responsabilidad de la jueza en este hecho. Por estos temas, al Superintendencia ha puesto quejas en el Consejo de la Judicatura.
¿Por qué esto es anormal?
La Constitución dice en el 308 que la intermediación financiera se constituye en un servicio de orden público y que solo se puede ejercer por autorización de la entidad del Estado encargada para ese efecto, la SEPS. La Superintendencia retira la licencia de intermediación financiera pero un juez se la devuelve. En una sentencia donde además indica que el juez no puede pronunciarse sobre las causales de liquidación, pero que retrotrae el proceso y exige que pidamos disculpas públicas y volvamos activa a la cooperativa. Activa significa que vuelve a estar en el catastro, como todas las otras; que puede volver a captar dinero y puede seguir colocando en créditos lo que capta. En una entidad inviable.
La cooperativa está viva con un nivel de riesgo crítico. El plan de supervisión se estructura de acuerdo al nivel de riesgo y eso me obliga a ponerla en el plan de supervisión. Se vuelve a hacer una supervisión y el resultado fue que el nivel de riesgo es crítico. Tiene pérdidas por más de 1,9 millones de dólares.
La SEPS apeló a esa resolución y la causa siguió por la vía de la administración de justicia. La cooperativa está viva con un nivel de riesgo crítico. El plan de supervisión se estructura de acuerdo al nivel de riesgo y eso me obliga a ponerla en el plan de supervisión. Se volvió a hacer una supervisión y el resultado fue que el nivel de riesgo es crítico. Tiene pérdidas por más de 1,9 millones de dólares. La ley permite poner (a una entidad) en Plan de Supervisión Intensiva por una sola vez, por lo tanto, estoy obligada a liquidarla. El Código Orgánico Monetario y Financiero no dice podrá liquidar, dice liquidará. Se hizo una nueva resolución de liquidación y el gerente de la cooperativa planteó una nueva acción de protección.
¿Qué pasa con los socios, la gente de una cooperativa en estas condiciones? Los socios entregaron dinero a la cooperativa y esperan que esta les devuelva su dinero con los intereses pactados.
Tanto en la Ley de Economía Popular y Solidaria, como en el Código Orgánico Monetario y Financiero y la Constitución, los administradores de las entidades son responsables civil, penal y administrativamente por los recursos que reciben y su mandato constitucional es proteger los depósitos. En una situación de liquidación forzosa, los depósitos están cubiertos por el seguro de depósitos. Se cubre de acuerdo al segmento al que una cooperativa pertenece, por sus activos, y lo que varía es el monto. El seguro de depósitos se gestiona con una fórmula que garantiza que por lo menos el 90% de los depositantes queden cubiertos al cien por ciento. No es por personas, sino por montos.
¿Por qué se paga solo cinco mil si alguien tenía cien mil dólares, por ejemplo?
Es una pregunta muy recurrente. Si se pagara a todos, por ejemplo el 50% del monto de su saldo en la cuenta, quien tiene mil dólares tendría quinientos y quien tenga cien mil dólares tendría cincuenta mil, con lo cual se pagaría menos dinero a cada persona. Lo que se hace es preferir a las personas y se paga por rangos, considerando el monto promedio de los depósitos de todas las entidades que están en el segmento.
En la cooperativa en mención, con los cinco mil dólares del seguro se cubrirá al 93,7% de los socios. Los que tienen más de ese monto, recibirán los cinco mil y quedará pendiente el resto. Del análisis de la SEPS de la cartera de crédito de la cooperativa, a julio del 2021, con la venta de la cartera es posible prever una recuperación que supere los 7,5 millones de dólares.
La Superintendencia de Economía Popular y Solidaria controla más de 460 cooperativas de ahorro y crédito, cuyos activos representan la tercera parte del PIB del Ecuador.
En la cooperativa en mención, con los cinco mil dólares del seguro se cubrirá al 93,7% de los socios. Los que tienen más de ese monto, recibirán los cinco mil y quedará pendiente el resto. Del análisis de la SEPS de la cartera de crédito de la cooperativa, a julio del 2021, con la venta de la cartera es posible prever una recuperación que supere los 7,5 millones de dólares. Y con eso venta de la cartera se llegaría a pagar al 99,77% de los depositantes, que son 3.922 personas en el cien por ciento del saldo de sus cuentas, hasta 65 mil dólares.
Luego de eso quedan depósitos mayores a 65 mil dólares. Esas son nueve personas, por un monto aproximado de 600 mil dólares. Eso se prevé para los primeros momentos de la liquidación. Preocupa que los administradores no hayan participado voluntariamente en el proceso. La ley establece la obligación de participar en el proceso; ellos son los dueños de los activos, estaban a cargo de los pasivos. Ellos debieran entregar las bases de datos. Como no hay ese proceso, que es el normal, se entró a la cooperativa con un notario y se inició el proceso de recolección de información. Es muy delicado, pues para el pago del seguro de depósitos esa información debe verificarse con un llamado de acreedores, se obtiene la información y se entrega la información a la Corporación de Seguro de Depósitos, Cosede, y verificada la base, normalmente en cuatro días se da luz verde para el pago, y este se hace normalmente en transferencia o desde otra ventanilla.
¿Qué pasa si la administración ha tomado decisiones o se ha obligado a los socios a firmar otro tipo de compromisos de capitalización?
Nos preocupa mucho que se malentienda lo que pasa en una liquidación. Nosotros no hacemos juicios de valor sobre los administradores. Tenemos cifras que nos dicen que la cooperativa está perdiendo más de 1,9 millones. Lo que sabemos es que esa entidad es inviable, pero el Código Orgánico Financiero dice que una liquidación forzosa se presume fraudulenta, y obliga a la Superintendencia a poner una denuncia en la Fiscalía. En este caso, el mismo día se puso la denuncia, porque nos obliga la norma, para que el fiscal evalúe los hechos y tome las decisiones, de lo que conocíamos hasta ese momento.
En un oficio el gerente reconoció que el déficit se mantenía, que hay un problema de solvencia y que existe la pérdida. Y dice que los socios aportaron. Un certificado de aportación es lo que un socio le da a la cooperativa para incrementar su patrimonio, el monto debe ser igual para todos, pero además se puede aportar a la cooperativa en los límites que dice la ley. La ley dice que esos aportes solo se pueden devolver si es que se dejó de ser socio. Cualquier acuerdo individual no prevalece sobre la norma, que es expresa: se me debe devolver el dinero si dejo de ser socio. Por lo tanto, cualquier acuerdo, escrito o verbal, en el que se haya comprometido un destino distinto de los aportes, contraviniendo lo que dice la norma, no se puede aplicar. Si los socios decidieron cualquier otra cosa, son acciones ajenas al organismo de control y de la ley, sobre todo porque no se presentaron denuncias al respecto, actuaron voluntariamente.
La ley dice que esos aportes solo se pueden devolver si es que dejó de ser socio. Cualquier acuerdo individual no prevalece sobre la norma, que es expresa: se me debe devolver el dinero si dejo de ser socio. Por lo tanto, cualquier acuerdo, escrito o verbal, en el que se haya comprometido un destino distinto de los aportes, contraviniendo lo que dice la norma, no se puede aplicar.
¿La acción de protección que concedió la jueza es un antecedente para la situación de otras cooperativas?
Espero que no. Desde enero del 2021 hasta el último de julio hay 24 cooperativas liquidadas. En ese lapso hay tres casos con la tipología judicial. Estas son la cooperativa Armada Nacional, la Juan de Salinas y la Don Bosco. En la primera tenemos la tipología que se ve en otros momentos: se entra al Plan de Supervisión Intensiva, y hubo incumplimiento del plan. Acción de protección para que se de baja el Plan y el juez deja sin efecto la resolución de la SEPS; luego acción de protección contra la resolución de liquidación, se vuelve a cero en el proceso. En la Armada Nacional se presentó una acción de protección, no cayó donde ellos querían, sacaron la acción y la volvieron a presentar a las doce de la noche en un juzgado de tránsito y el juez otorgó medidas cautelares y dieron de baja la resolución. En la Juan de Salinas, hubo una segunda liquidación con una segunda acción de protección, que fue concedida de nuevo y quedó en apelación. Y la Don Bosco la resolución del juez solo dice: vuelva al momento anterior a la emisión del oficio. Que es antes de firmar. Pero solo se puede hacer una resolución una sola vez y lo que se hizo es volver a notificar la resolución.
Sede de la Cooperativa Juan de Salinas, en Sangolquí, suroriente de Quito. Foto: El Universo
La situación con estos recursos es compleja. La SEPS nunca había hecho una rueda de prensa por una liquidación. Y se tuvo que hacer por la reticencia del gerente a entregar la cooperativa. Habíamos tenido gerentes que desaparecen, pero nunca se ha tenido un gerente que diera largas con acciones de protección. Y lo apropiado en este caso es advertir a los socios, decirles que hay un señor, que ya no es gerente de la cooperativa que dice representarle a usted y que lo único que quiere es volver a hacerse cargo de una cooperativa que en sus manos ya estuvo quebrada, en diciembre del 2021, y que durante este tiempo se hizo más grande el hueco. Una resolución de liquidación es muy clara. Llegar a pensar que porque una jueza determine que la entidad de control ofrezca disculpas públicas, la situación financiera cambie, no tiene soporte.
¿Qué está detrás de esto?
¿Quién es el único que tiene interés en que no se liquide? Voy a ser cruda, no son los socios, porque estos tienen seguro de depósitos. Y un número importantísimo de socios queda cubierto al cien por ciento con el seguro. De los números que vimos, se podía hacer las previsiones. El verdadero beneficiario de que no haya liquidación forzosa es el administrador y hay que ver las consecuencias de una medida de este tipo para los administradores. La primera es que se pone una denuncia porque se presume fraudulenta. La justicia hace la investigación que corresponde. El seguro de depósitos tiene una dinámica, porque funciona con los aportes que hacen las cooperativas. Pero es un fondo que no puede descapitalizarse, porque cubre el entendido jurídico de que mis recursos están protegidos. Entonces, cuando el seguro de depósitos paga, igual que todos los seguros se da la vuelta y cobra a alguien, y este alguien son los administradores, y tiene la vía coactiva para cobrar. El monto que se paga por el seguro de depósitos se le va a exigir luego al responsable, porque la ley dice que los administradores que recibieron esos depósitos son responsables de los mismos. En unos casos la responsabilidad es penal, en otros será civil.
¿Cómo está el sistema este momento?
Con corte a junio, el sector financiero popular y solidario tiene 464 entidades, cuatro mutualistas de ahorro y crédito para vivienda y 460 cooperativas de ahorro y crédito. La SEPS tiene diez años de existencia y en este tiempo se ha dado un proceso muy fuerte de estructuración en el sentido de tener normativa específica para el sector financiero, que se ha fortalecido y ha crecido. Los indicadores que vemos en este momento son los de un sistema sano. Representa un tercio del sector financiero nacional y que tiene activos del 13% del PIB, depósitos por más de 19 mil millones de dólares, una cartera de casi 17 mil millones de dólares y eso nos habla de una gestión muy dinámica de colocación de crédito. La mayor parte de las instituciones que controlamos están en cantones con mayor ruralidad y pobreza, lo cual nos compromete más aún a precautelar estos recursos. Pero más allá de los indicadores positivos, siempre las entidades están en manos de sus administradores. La SEPS no está detrás de cada operación que cada gerente firma o de cada crédito que cada agencia autoriza, lo que se ve es el sector en su conjunto.
El sector tiene, sin embargo, una fortaleza que no se aprovecha y a la vez es la mayor debilidad: es que los socios no se comportan como socios. Estas son entidades de personas y no de capitales, la ley dice que su máximo órgano de decisión es la asamblea general y ahí tienen la obligación de rendir cuentas el presidente del consejo de administración, el consejo, el consejo de vigilancia, el gerente, a riesgo de que si sus informes no son aceptados, ellos automáticamente salen del ejercicio de sus funciones. Si no tengo socios y solo clientes, lastimosamente se pierde el enorme espacio del autocontrol. De esa asamblea salen dos grupos de socios, que integran unos el consejo de administración y otros el de vigilancia. Y esos socios tienen obligaciones contempladas en la ley. Y el presidente del consejo de administración, que es un socio, es presidente de la cooperativa, nombra al gerente y coadministra. Y el consejo de vigilancia está integrado por socios y ven lo que hacen los demás. Por lo tanto, la expresión “los socios no sabían” no existe. Y eso es básico de entender. Porque decir yo nunca asistí a una asamblea o nunca tomé una decisión dice de cómo la persona gestionó su relación con la cooperativa, pero no cambia la naturaleza de la entidad. Ahora, toda esa estructura está ahí para garantizar los recursos, y parte de eso es saber cuándo una entidad es inviable.
Con corte a junio del 2021 el sector financiero popular y solidario tiene 464 entidades, cuatro mutualistas de ahorro y crédito para vivienda y 460 cooperativas de ahorro y crédito. Representa un tercio del sector financiero nacional y que tiene activos del 13% del PIB, depósitos por más de 19 mil millones de dólares, una cartera de casi 17 mil millones de dólares.
¿Cuáles son las causales más comunes de una liquidación?
Una persona que es parte de un sistema de cooperación internacional suele decir que ellos tratan de ayudar a las cooperativas que metieron la pata y no a las que metieron la mano. Lo que uno ve desde las causales, es que la mayoría fracasa por incumplimiento del Plan de Supervisión Intensiva, por tener pérdidas que superan el 50% del capital social y que no pueden ser cubiertas por las reservas, porque los indicadores de solvencia son inferiores al 50% de lo que la normativa prevé y por una figura que se llama “incumplimiento del objeto social”. Y esto es cualquier cosa que no permita que la entidad opere normalmente. Está escrito en la norma. Por ejemplo, que no esté operando físicamente en los puntos de atención registrados, o que no entregue información, abandono de los administradores, que son cooperativas donde no hay gerente o consejo de vigilancia.
¿Por qué los socios no actúan como tales?
Me preocupa mucho entender lo que, aparentemente, ha sido invisible para los socios y que ha permitido que haya desinformación. Cuando en el 2017 comenzamos a ver las debilidades de la cooperativa Juan de Salinas, la SEPS llamó a los administradores en octubre de ese año. En el acta de las reuniones, la SEPS les dijo que pensaran en una fusión. Las fusiones son ordinarias, o sea voluntarias y extraordinarias, o sea forzosas o bajo ciertas condiciones. En ese momento, los indicadores permitían una fusión voluntaria y la SEPS en esos casos llama a la cooperativa para que sus administradores sepan lo que estamos viendo y para que todos tengamos claro lo que está pasando. Ante la opción de fusión, la administración la descartó. En el 2019, antes de implementar el Plan de Supervisión Intensiva, se recomendó la fusión y la respuesta fue que tal vez en un futuro lo considerarían. En octubre del 2020 se hizo la misma recomendación y la cooperativa dijo que en el primer trimestre del 2021 iba a iniciar los trámites, pero no lo hizo. Y puso el oficio de la supuesta propuesta de fusión el mismo día en que se notificaba la liquidación, en diciembre del 2021. Obviamente ya las condiciones técnicas no se daban y ya entraba en liquidación, con lo cual no se puede fusionar. La fusión opera cuando la entidad está en determinadas condiciones y una de estas es que no tenga deficiencia patrimonial. Por eso en un oficio el gerente dice que está mejorando los indicadores, pero necesita el aporte de otra cooperativa. Lo que hacen las cooperativas para ayudar a otras en el proceso de fusión es hacer una donación al patrimonio, con eso tapan el hueco y se pueden fusionar. Esta cooperativa nunca estuvo en esta condición. Presentó una nueva carta pero seguían con deficiencia patrimonial y mientras no supere esto, los informes para fusión van a salir negativos. Se le notificó cuál era el procedimiento pero no ha cumplido las condiciones. Decir que van a capitalizar hasta tapar el hueco y que la cooperativa con que se iba fusionar nunca hizo el aporte para sacarla del déficit, demuestra que pudieron haber conversaciones pero nada en concreto. Y esto porque la cooperativa tenía una resolución pendiente en instancia judicial.
UNA SITUACIÓN AGRAVADA
La SEPS apeló a la primera acción de protección con la cual dispuso que la cooperativa, a pesar en causal de liquidación vuelva a manos de sus administradores. Cinco meses después, esas apelaciones no han sido resueltas, pero la Superintendencia hizo un nuevo proceso de supervisión, totalmente independiente del primero y en este se determinó que la cooperativa estaba en causal de liquidación, pero su situación era aún más grave que en la primera liquidación. Según la Superintendencia, la pérdida patrimonial aumentó, y eso complicó la posibilidad de devolución integra a los acreedores y socios. La entidad emitió entonces la segunda resolución de liquidación.
Un tema que llamó la atención a la entidad de control una vez que se ejecutó la Resolución, fue que la cooperativa había reportado a la SEPS que estaba en un proceso de capitalización y este tenía que ver con que los socios estaban aportando al patrimonio de la entidad, para subsanar la deficiencia que no permitía, normativamente, que la cooperativa se fusione con otra. El gerente, dice la superintendenta, había reportado un nivel de capitalización, pero cuando entraron a la liquidación, la liquidadora se encontró con un balance en el que no constaba esa capitalización y con un memorando del gerente en el que reversaba los aportes hechos por los socios desde certificados de aportación hacia depósitos. Porque lo que había pasado antes es que los socios dispusieron de sus depósitos y los transformaron en certificados de aportación. El problema, dijo la SEPS, es que la ley no permite esa reversión. El único modo que la ley prevé para devolver los certificados de aportación es que la persona deje de ser socio. Y eso no ocurrió, fue una orden del gerente a través de un memorando hacia la contadora. Eso preocupó a la Superintendencia, no solo porque es contrario a la ley sino porque “no sabemos si es que detrás de eso hubo acuerdos relacionados con la intención de estas personas de aportar al capital social de la entidad”. Esto dio inicio a un proceso administrativo sancionador en contra de los vinculados a este procedimiento y se puso una demanda ante la Fiscalía.
Reversar significa mover el asiento contable. Lo que se tenía registrado como aporte del socio hacia la cooperativa se transforma porque se mueve el asiento contable en un depósito a favor del socio. Esto la ley no lo permite.
Causó también preocupación el hecho de que en esta resolución de liquidación se volvió a presentar una acción de protección y en esta el juez nuevamente resolvió dejar sin efecto la liquidación. Para la SEPS se dejó sin efecto un acto administrativo, aunque también apeló, sin que se resuelva hasta la fecha de esta publicación. Considerando que el juez no afectó nada más que el acto administrativo, al amparo del artículo 304 del Código Orgánico Monetario y Financiero —que dice que la SEPS tiene la obligación, si es que establece una causal de liquidación de disponer la liquidación de la cooperativa—, la SEPS volvió a emitir la tercera resolución de liquidación basada en informes técnicos del segundo proceso de Supervisión, que no fueron afectados por la decisión judicial.
La SEPS inició la activación del seguro de depósitos. La entidad consideró que la preocupación de los socios estaba concentrada en recuperar sus ahorros. Se empezó a hacer la calificación de las acreencias, donde se verificó que había personas que se presentaron nuevamente con un certificado de depósito, pero este fue usado para hacer un aporte al capital y en ese proceso de validación se tiene que emitir los informes técnicos y jurídicos sobre si aceptaban esos certificados como acreencias.
En eso estaban cuando se presentó una tercera acción de protección, en contra de la última resolución de liquidación. En esta acción, se pidió a los jueces que aclaren cómo debía aplicarse la resolución, porque en términos legales no era posible entender lo que el juez ordenó. En la segunda decisión del juez se dejó sin efecto la resolución de liquidación, pero los administradores de la cooperativa entendieron que esto implicaba que la administración de la cooperativa sea devuelta a los administradores.
La última decisión judicial aceptó la nueva acción de protección y dejó sin efecto jurídico la ejecución y las disposiciones emitidas en la Resolución 0339 de la SEPS, y dispuso retrotraer el proceso al momento en que se dispuso la primera vulneración de derechos, esto es, que se atiendan los descargos presentados por la cooperativa en el proceso de supervisión intensiva y los pedidos de fusión con la Cooperativa 29 de Octubre así como todos los actos y resoluciones emitidos por el ente de control, que sustentan y sirvieron de base para emitir la resolución antes mencionada.
La SEPS pidió aclaración y la jueza dijo que no había nada que aclarar ni ampliar. La preocupación de la entidad de control fue que se dispusiera judicialmente retrotraer el estado de la cooperativo a un momento que pasó hace más de un año. Cuando se pide que se atiendan los descargos de la cooperativa, estos ya fueron presentados en junio del 2021. La jueza no dijo que el proceso quedaba sin efecto, sino que este vuelva a ese estado.
La SEPS tiene la obligación de acatar las disposiciones de los jueces en materia constitucional. Anunció que gestionará de manera textual y literal lo que dispuso la jueza. Pero, dice la superintendenta Hernández que retrotraer las cosas en una entidad “con una situación financiera de riesgo crítica, con pérdidas y en causal de liquidación, no es posible, porque no podemos cerrar los ojos y decir: vuelvo la contabilidad a este estado, vuelvo la gestión a este punto, más todavía cuando hubo un lapso intermedio en el que por acción de una resolución judicial en otro proceso constitucional, se devolvió la cooperativa a sus administradores”.
Sentencia de la tercera acción de protección presentada por la cooperativa Juan de Salinas. Ver PDF
La decisión judicial señala también la necesidad de que se garantice la seguridad jurídica y el debido proceso de la cooperativa en cualquier procedimiento administrativo que se inicie o sustancie en su contra, “se deberá respetar —dice la sentencia— lo previsto en el Código Orgánico Monetario y Financiero en lo que fuera aplicable y notificar todos los resultados y dar contestación a los pedidos de la cooperativa que se generen para garantizar el debido proceso y su derecho a la defensa”. Las resoluciones judiciales no han hecho referencia a la situación de la cooperativa, que se mantiene en causal de liquidación, según la SEPS. La entidad estudia el modo de cumplir la sentencia de acuerdo al marco legal vigente. Porque, dice, están obligados no solo a cumplir las sentencias constitucionales sino, sobre todo, a respetar la constitución y el marco legal vigente.
La última decisión judicial fue notificada el 6 de diciembre del 2022. La jueza determinó que se deja sin efecto jurídico la ejecución y las disposiciones emitidas en la Resolución de la SEPS, lo cual significa que la cooperativa cambió, por decisión judicial, su estatus de entidad en liquidación a entidad activa.
Quisiera entender que los socios y la administración de la cooperativa actúan en función del marco legal vigente, dijo la superintendenta. “Lo que nos ha demostrado este proceso es una dinámica que vemos en distintos ámbitos. Hay una crisis institucional ahondada por resoluciones constitucionales de protección, vemos estas mismas acciones gestionando procesos relacionados con delincuentes y con delitos en investigación, y vemos esta línea de, a través de las acciones constitucionales, afectar los actos legítimos de autoridad competente, emitidos por los organismos de control entregando a los jueces la facultad de disponer sobre el destino de una entidad financiera que es inviable. Lo que más me preocupa que no hay una claridad de los socios sobre el hecho cierto de que la cooperativa es inviable. Esa inviabilidad es manifiesta, no se transforma por una decisión judicial. Es una condición tal gravedad que muy difícilmente podríamos esperar otro horizonte que no sea el deterioro de sus indicadores”.
A la SEPS también le preocupa la responsabilidad de los administradores que, gracias a la sentencia, “puedan seguir captando recursos de terceras personas que, tal vez, sin la información adecuada puedan entregar sus recursos a una entidad inviable, que está en menos de quienes provocaron esa inviabilidad”.
La SEPS asegura que actuó aplicando la ley y que las normas que determinaron la inviabilidad de la cooperativa siguen vigentes y la situación financiera de la entidad no ha cambiado. Lo que sucedió, dice la superintendenta, una vez más los procesos gestionados por los administradores determinaron que se resuelvan por una aparente afectación de un derecho constitucional que tiene que ver solamente con la notificación de documentos y no con la situación financiera de la entidad.
Si los socios aportan al patrimonio de la entidad, y esta entra en liquidación, estos aportes se pierden, advirtió la superintendenta.