En el Consejo de Administración Legislativa (CAL), de la Asamblea Nacional, se conoció un proyecto para reformar la Ley Orgánica del Servicio Exterior (LOSE). De acuerdo con lo que dice la Resolución, ese texto no calificó, pero, según se sabe, circulan uno o varios proyectos de ese estilo.
No es la primera vez que desde un gobierno en ejercicio se busca cambiar una ley que, a pesar de su utilidad específica, para la gran mayoría de ecuatorianos es absolutamente desconocida. Ese desconocimiento incluye a políticos que, cuando ejercen el poder, les estorba inmensamente.
A pesar de no ser nuevo el intento, en el proyecto analizado por el CAL la novedad consiste en que ha avanzado —mucho más que otras veces— en la búsqueda de reducir a mínimos las disposiciones que limitan la utilización de este cuerpo legal con propósitos político – partidistas y ubicar a personas que no encajan en las normas vigentes.
Conviene, por tanto, dar un vistazo a algunos aspectos de las razones de la existencia de una ley, casi desconocida, que regula a una rama de actividades que se diferencia sustancialmente del resto de disposiciones relativas al funcionamiento del Estado.
Dentro de la estructura del Estado se requieren reglas específicas para quienes ejecutan la política exterior, debido a que el servicio diplomático funciona en condiciones jurídicas, geográficas y de seguridad radicalmente distintas a las del resto de la administración pública; pero, sobre todo, responden a uno de los aspectos únicos y más importantes de un Estado, que es su política internacional.
La Ley Orgánica del Servicio Exterior (LOSE) regula la estructura, carrera y funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MRE) y su personal. La cancillería es la entidad rectora encargada de ejecutar la política exterior. En sus disposiciones se define la organización de esta cartera de Estado, de las misiones diplomáticas, oficinas consulares, categorías del personal, su ingreso, y las regulaciones para traslados y rotaciones.
Los actores internacionales con mayor capacidad de negociación requieren un conjunto de funcionarios experimentado y estable, que esté blindado contra las presiones políticas internas de los ejecutivos de turno.
Las primeras normas destinadas a reglamentar el servicio diplomático ecuatoriano se las encuentra a inicios del siglo XX. La LOSE, en su formato actual, tiene su origen en 1964. A partir de entonces ha pasado por múltiples reformas, actualizaciones y codificaciones.
Hubo dos motivos esenciales para su expedición: que el Estado contara con un cuerpo profesional, bien estructurado y estable, en momentos en que las cuestiones ecuatoriano-peruanas habían alcanzado gran complejidad. Se buscaba, asimismo, que la representación del país en el extranjero no dependiera de favores políticos o designaciones improvisadas, y que el ingreso y conformación de la carrera estuviera basada en méritos.
A partir de ese marco, la profesionalización dio un paso sustancial con la creación, en 1978, de la Academia Diplomática, que formalizó la oposición y méritos para ser parte de un cuerpo especializado como es el servicio exterior ecuatoriano. Seguramente no existe un formato similar en el resto de la administración pública, que no sean el servicio militar y policial.
El sistema internacional, que se desenvuelve en un entorno anárquico, disperso y cada vez más competitivo e impredecible, exige que los Estados proyecten y mantengan una política exterior sólida, unificada, junto a instituciones y normas especiales, que son las que otorgan la proyección y facultades de defensa de la propia existencia del Estado. Un país sin principios, independencia y capacidad de protegerlos es un ente inexistente.
Los actores internacionales con mayor capacidad de negociación requieren un conjunto de funcionarios experimentado y estable, que esté blindado contra las presiones políticas internas de los ejecutivos de turno.
Los Estados y sus gobiernos, que funcionan con derechos en un mundo moderno, refuerzan sus principios, fortalecen sus instituciones y promueven su respetabilidad, única y exclusivamente a través de sus cuerpos diplomáticos, servicios exteriores con reglas permanentes y de gran experiencia.
Los países que logran separar su política exterior de sus políticas internas periódicas, muchas de ellas críticas y controversiales, son vistos por los demás Estados, por el conjunto de la comunidad internacional, como países serios, actores sensatos, prudentes y fiables.
La diferencia entre política interna y política exterior marca una cuestión fundamental en la formación y funcionamiento del Estado. No solo en términos conceptuales, sino muy especialmente en el ejercicio diario de su existencia.
La Cancillería —con ese nombre particular— no es un ministerio más. Es la primera institución que otorga identidad al Estado ecuatoriano en el exterior y, por tanto, defiende su existencia.
El caso ecuatoriano, en el siglo anterior, es ejemplo claro de la importancia de esa distinción. Mientras el Ecuador mantuvo una política de Estado durante el largo e histórico conflicto de límites, sostuvo una acción exterior centrada en un objetivo único y definido. El manejo de la cuestión territorial fue paradigma para los demás aspectos internacionales del país.
Sobre la base de ese prototipo se llevó a cabo esa diplomacia en todos los campos. En los organismos multilaterales, se analizaron aspectos relacionados y se reforzó todos los principios, con el objeto de promover las cuestiones de interés del país a fin de que no afectaran el objetivo central de la nación.
En el ámbito bilateral, la relación estuvo claramente definida. La conducta exterior del país con cada uno de los actores vecinales, regionales y universales estaba guiada a buscar el apoyo y también tendiente a realizar la defensa de lo que constituía el interés nacional.
La distancia con la política interna era pulcramente cuidada. El manejo de la política internacional estuvo siempre solamente a cargo de un ente único, especializado, experimentado y respetado en los distintos campos del ámbito externo.
Hubo varios puntos de conexión. Uno de los puentes de relación entre el ejecutivo (la cancillería) con otras funciones del Estado, así como con actores políticos y representantes del conjunto de la sociedad, fue un órgano de elevado nivel y alta respetabilidad: la Junta Consultiva de Relaciones Exteriores. En ese espacio de encuentro y consenso, se resolvió cuestiones propias de la complejidad internacional atinentes al país.
La Cancillería —con ese nombre particular— no es un ministerio más. Es la primera institución que otorga identidad al Estado ecuatoriano en el exterior y, por tanto, defiende su existencia. Es la entidad que, a través de sus diferentes órganos, como lo determina la ley, constituye el representante titular de la nación ecuatoriana en el exterior.
Esa calidad le otorga una distinción e importancia fundamental al Estado ecuatoriano. Es el ente que, por medio de sus delegados, expresa el criterio, constituye la voz, sostiene posiciones, negocia y da fe de los compromisos adquiridos por el país.
Los demás países (las otras cancillerías) se comunican y solo se relacionan con la cancillería ecuatoriana. Así lo hacen cuando desean hacer conocer sus mensajes, sus opiniones y sus diferencias. En las capitales de los otros países, igual, lo hacen ante los agentes diplomáticos ecuatorianos, que son los únicos que representan al país.
El Estado ecuatoriano, para esa interlocución, como actor privilegiado de la comunidad internacional, requiere de una política permanente, que defienda su presencia y existencia, que lo distinga, que responda por su conducta, coloque al país -y a los ecuatorianos- en un espacio especial ante el mundo.
Los objetivos nacionales no se consiguen con proyectos legislativos que lo único que buscan es eliminar disposiciones que evitan acomodos efímeros y transitorios, ampliando el número de plazas con designaciones generalmente poco calificadas.
Para el efecto es requisito que cuente con un personal del servicio exterior investido de méritos, conocimiento, experiencia, respetabilidad y permanencia, respaldado de un cuerpo legal nacional, pero reconocido a nivel internacional, en línea con normas aprobadas por el conjunto de países y aplicados a nivel global.
En otros términos, una diplomacia sólida, con conocimiento y continuidad institucional, vocación de servicio y capacidades para responder con eficiencia a las necesidades del conjunto del país -no a un grupo político, social o económico- dentro de los desafíos de un entorno internacional cada vez más complejo.
Política exterior de Estado, consistente y coherente, y servicio exterior estable y respetado, ambos, en una imbricación sólida y fecunda, permitirán llevar a cabo una política internacional que, de manera congruente y enriquecedora, trasladan al exterior, de manera seria y formal, los intereses y la razón de la soberanía ecuatoriana.
Alcanzar esos objetivos no se consigue con proyectos legislativos que lo único que buscan es eliminar disposiciones que son un escollo a acomodos efímeros y transitorios, ampliando el número de plazas con designaciones generalmente poco calificadas. Son cambios que más bien dañan instituciones profesionales que son respuesta técnica a los desafíos que enfrenta el Ecuador en su ámbito externo; son réditos políticos reñidos con el interés nacional, el bienestar general e imagen internacional del país.
(*) Exvicecanciller